采礦權改革：從無償使用到有償使用
蹉跎近3年的“新采礦證”終于在山西高調“亮相”。
8月23日，《中國經濟周刊》從山西省國土資源廳了解到，明晰產權后的首批新采礦許可證8月18日已經開始發放。來自山西省長治縣的16位煤礦經營者領到了新采礦證，成為其煤礦的合法采礦權人。
據了解，新采礦證與舊采礦證的最大區別是“有償性”，即如果想擁有采礦權，就必須付出相應的經濟代價——根據不同煤種及規模，支付一定金額的采礦權價款。
這意味著，山西即將徹底告別礦主無償獲得煤礦開采證的時代。
山西的這一采礦權改革，其意義絕不僅僅是因此增加數千億元的地方財政收入，更重要的是將從制度上規范煤礦開采秩序，利用市場手段提高煤炭資源的開采效率，真正體現市場配置資源的原則。
國土資源部礦產開發管理司副司長楊璐曾表示，山西的這種做法有利于市場發揮資源配置的作用，同時促進企業珍惜和利用礦產資源，“應該說山西的經驗對于下一步建立礦產資源合理開發利用的運行機制，具有積極的示范作用。”
長治縣西山煤業的呂彥青是首批獲得新采礦證的16位礦主之一，他在接受采訪時明確表示，采礦證和采礦權是“花錢買來的”，以后自然會提高煤炭回采率。
煤炭回采率是煤炭開采業中使用率較高的一個指標，它是指礦石采出量在該礦山或采礦場（礦井、采掘工作面）地質儲量中所占的比例。
為了提高煤炭回采率，早在2004年山西省就開始啟動煤炭資源有償使用。
2005年，國家發改委、財政部、國土資源部、勞動和社會保障部、環保總局與安監總局組成的“煤炭資源管理調研組”在山西調研后，決定在山西個別地區先行試點，然后在全省鋪開。
但采礦權改革在山西的試點進程并非一帆風順，自2004年開始至今，歷經諸多波折之后才算正式上路。
有償化的“新采礦證”
煤炭資源實行有償開采；“新采礦證”價款從數百萬到上千萬不等； 據專家估算，地方財政可能有約近千億元進帳。
根據山西省3月7日出臺的《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》（即山西省人民政府令 [第187號]，下稱187號令），煤炭資源的有償使用主要有三種形式：即轉為國有資本金、國有股份和貨幣繳納。對于鄉鎮集體煤礦而言，即將采取的就是這種貨幣繳納的方式—繳納采礦權價款。對于資源量大、價款多的煤礦，可采取資源一次劃定、分期分段出讓、價款隨行就市的具體操作形式；采礦權價款標準五年為一個周期。
《中國經濟周刊》從山西省發改委獲悉，目前轉為國有資本金及國有股份這兩種方式的改革還沒有完全啟動。目前主要是針對鄉鎮集體礦的資源價款變現。
截至目前，山西省首批實施煤炭資源整合的已有52個縣（市），其《煤炭資源整合和有償使用工作方案》已經得到省煤炭資源整合和有償使用工作領導組批準，并經領導組辦公室核準實施。
“也就是說，在確定資源整合目標后，52個縣（市）的有償使用工作即轉入實施階段，正式開始征收采礦權價款及換發證等工作。”山西省一位學者告訴《中國經濟周刊》。據了解，山西省爭取在今年年底基本完成煤炭資源整合和有償使用工作。
“具體各地、市價款收取情況的數據我們還沒有，但是要換新采礦權證必須要交資源價款。”山西省國土資源廳的一位官員說。據了解，除了重點產煤縣外，山西省非重點產煤縣的資源有償使用工作也已經開始。
有專家認為，新采礦證的發放將為山西省帶來一筆不菲的收益。山西省社科院副院長董繼斌在接受《中國經濟周刊》采訪時給記者算了一筆賬，“山西省已探明煤炭儲量2700億噸，其中無償劃撥取得的有960億噸，如果按各煤種平均每噸收取2.8元采礦權價款來算，這將給山西省帶來2600億的財政收入。考慮到國有大礦等將可能采用轉為國有資本金的方式，直接變現主要是小煤礦，其資源量約占已劃拔總量的1/3，也就是說變現價款約有900億。
有些煤老板仍有顧慮
政府整頓力度將越來越大，而現在一個采礦證通常要一次性交1000萬，因此后續開采資金的投入將受到影響。
雖然山西省各煤炭相關廳局都表示，資源有償使用有助于提高回采率，是山西省煤炭可持續發展的必然要求，但是從2004年山西省啟動煤炭資源有償使用至今，2年多的時間內，采礦權改革進行的并不順利。直到今天，大多數煤老板仍未拿到新采礦權證。
就在呂彥青等16人成為首批領到新采礦證的礦主而高興的同時，沒領到新證的王大勇（化名）卻在等待中焦慮不安。
“聽說以后幾年內省里還要加大關閉力度，最怕有一天惡夢降臨在自已頭上，到時很多投入就全部打了水漂”，王大勇接受《中國經濟周刊》采訪時表示，此刻他覺得自己的風險和壓力很大。
王大勇現在經營的是一所年產15萬噸煤的煤礦，在此次山西省礦產資源的整合中，煤礦數量減少了30%以上，其中重點產煤縣生產能力在9萬噸/年以下的小型煤礦全部淘汰。到2010年，大型煤炭基地內的小型煤礦數量要減少70%，全省30萬噸/年以上礦井煤炭產量占到總產量的90%以上。到2015年，所有小煤礦全部淘汰，全省煤礦控制在2000個以內。
因此，王大勇擔心自己的煤礦有一天也被“關了”。因而對于此刻資源價款的上交，顯得很是猶豫。
對于新采礦證的發放，山西省介休市一位鎮政府官員在接受《中國經濟周刊》采訪時用“進退兩難”來形容，“我真不知道該‘指導’他們往哪個方向走”。該官員曾在鄉鎮礦工作過近3年，對于鄉鎮礦的問題非常熟悉，而有關資源價款的抱怨聽得也很多。
據介紹，該鎮的“煤老板們”需一次性交齊1000萬元的“采礦權價款”現金，因為按儲量計算，當地的煤炭資源有償使用費都將超過1000萬，超出部分以后還需陸續交齊。
該官員表示，雖然對于收取煤炭資源使用權價款煤老板們并沒有異議，但是一次性要求礦主拿出1000萬，對于很多小礦主而言還是很困難的。
“有的礦主是靠‘高利貸’才湊足了這筆錢。”該官員說，由于當前銀行信貸政策不支持煤炭焦炭等行業，所以煤炭生產企業很難通過銀行獲取資金。
據了解，在該鎮，現有8對礦井，其中單獨保留礦4對，整合礦4對。今年7月底前，該鎮已有5座煤礦交納了采礦權價款。此刻，同樣在等待新采礦權證的換發。而另外三座礦井由于沒能及時上交這筆價款，只能等待下一批證的換發。
根據該官員的介紹，企業要想生存，只能提升產能。原本可多年開采的資源現在只能更早的開采完。按照整合后的新方案，該鄉8座煤礦的生產規模將達到每年300萬噸。
不過該官員透露，事實上的生產能力根本不可能達到。因為企業在一次性交了大筆資源使用費后，常常沒有更多的資金來進行生產改造。
在這種情況下，部分企業甚至出現虛報儲量的情況。“我個人認為，作為礦主，有責任支付這筆資源使用費，但是，不能在辦這個證的時候一次性的要這么多錢。可以考慮分批分期，根據煤礦開采年限來分期收取。” 該官員表示。
他還分析說，若根據800萬噸以下的根據實際儲量一次性交清，800萬噸以上分期交，那么，當地的煤種（焦煤）則是一次性需交3040萬。“這肯定要死掉很多企業，因為一些企業即使不惜成本也辦不到。”
對于采礦權價款的收取及管理，187號令中也明確，采礦權價款應當納入同級財政預算管理。省、市區的人民政府分配所得的采礦權價款，主要用于礦產資源勘查、保護和管理。縣級人民政府分配所得的采礦權價款，主要用于在煤炭資源整合過程中關閉合法礦井的補償和煤礦企業所涉及鄉村的地質生態環境治理。
產權明晰 有利于解決兩大難題
改變“吃肥肉”式的亂開亂采，提高回采率，回采率不得低于75%；減少礦難隱患。
盡管伴隨著種種爭議，但是資源有償使用確實給山西省的煤炭可持續發展帶來了積極的效應。最直接的一個變化是煤炭回采率的提升。
“過去采礦權是國家的，保不準哪天就收回去，所以能挖多少就挖多少，以最小投入換取最大收益。”礦主呂彥青表示，以前由于資源不是自己的，所以當時對回采率考慮并不多。
事實上，山西省鄉鎮集體礦的回采率一直很低，無論官員還是煤礦經營者都用“吃肥肉”一詞來比喻煤炭開采現狀，“哪肥就吃哪”，而這造成的直接后果就是煤炭資源回采率非常低，常年徘徊在15%到20%左右。
“比如說100萬噸的產量，采15噸或20萬噸，其他的就報廢了，大礦再上設備也不能采了，因為他把里面挖的千瘡百孔。”長治縣縣長關小平在接受中央電視臺采訪時說。據其介紹，當時政府也一直宣傳要求提高回采率，但落不到實處。
“根本問題是產權不清晰，礦主不愿意投入。”山西省國土資源廳副廳長康有全指出，資源是國家的、無償的，就會引發礦主不珍惜的現象，解決這些問題就要從根本上找出路。
此次新采礦證的換發無疑讓煤老板們吃了一顆“定心丸”，現在，自己的“肥肉”可以細細吃了。
“明晰了產權，企業的回采率將會得到顯著提升。”山西省社科院副院長董繼斌告訴《中國經濟周刊》，“雖然每噸收取的采礦權價款并不是很高，但是由于按儲量收取，如果不提高回采率，那么把浪費的資源采礦權價款分攤下來，這個數額將會很驚人。企業必然會主動提高回采率。”
就在發證當日，礦主呂彥青就新增了2000多萬元的投入用于此次采煤改革。據其介紹，煤礦現在每年的利潤有2000多萬，利用五年時間可以將投入成本收回，從目前的情況來看，該礦的煤炭開采20年沒問題，繳納了資源價款后，還有15年賺頭。
而《中國經濟周刊》從山西省煤炭工業局提供的資料中獲悉，據測算，改革開放20多年間，開采了65億噸煤炭的同時，消耗掉的煤炭資源高達400多億噸。
在推行資源有償使用后，山西省也將煤炭資源回采率的目標作了相應提高。根據山西省第187號令，厚煤層采區回采率不低于75%，中厚煤層不低于80%，薄煤層不低于85%。此前，只有國有大礦的回采率才能達到70%。
除了“迫使”企業加大投入提升回采率外，資源有償使用還對煤礦安全減少礦難發生起到了積極的作用。
“產權明晰了，相對于過去的層層轉包，煤老板們對自己礦的安全生產問題會更加重視。”山西省煤礦安全監察局局長鞏安庫在接受《中國經濟周刊》采訪時說。
事實上，在煤炭資源整合的過程中，山西省就已明確要求企業必須提升安全生產能力。
據鞏安庫介紹，山西省目前煤礦開采的死亡率是0.98人/百萬噸，低于全國平均水平2.93%。“山西之所以給外界造成礦難多發的一個很大原因就是山西礦多，產煤量也最多。山西目前的煤產量已經占到全國的1/5，但是，煤炭死亡人數遠低于這個比例”。而從今年1—7月的統計情況來看，礦難事故的發生率比去年有所下降。
鞏安庫表示，要想從根本上解決礦難問題，還是取決于現代化開采設備的運用及生產率水平的提高，現在的煤炭資源整合的改革正是朝這個方向努力。
有償開采 兩年試點曲折路
這次以“有償使用”為特色的山西煤炭采礦權改革，早已從2004年就開始推出并試點，但采礦證從原來的無償獲得，一下子變為需要交納數百萬元使用費，絕大部分煤老板都接受不了。
所以在最早的試點臨汾市，一度還出現了令改革幾乎無法推行下去的尷尬局面——全市500多座煤礦全部停產卻無一家上繳價款。
改革試點的兩年多來，地方官員更是游離于“收高了，擔心礦主們承受不起；收低了，又被指責為國有資產流失”的矛盾之中。
礦難頻發 “采礦權改革”被推上前臺
啟動采礦權改革的直接原因是因為產權不清從而導致回采率過低及礦難頻發。
據山西省煤炭工業局官員介紹，此前，開采礦權的取得主要通過行政審批，是一種無償取得，在上世紀八十年代“有水快流”的情況下，山西省出現了很多煤礦，但是這些煤礦普遍資源量小、開采技術水平低，礦井投入不足、安全基礎差。企業產權名為集體、但層層轉包現象嚴重，產權不清。
“由于資源利潤空間過大，小煤礦層層轉包，多次轉包。產權不夠清晰，導致礦主在生產中很少增加安全投入，更不考慮資源回收率，造成了極大的資源浪費和安全隱患。重大事故頻發，小煤礦占到全省80%左右。”山西省煤炭工業局的一位負責人向《中國經濟周刊》說。
針對這一問題，山西省從2003年以來多次組織有關部門和專家進行專題調研，認為煤炭采礦權無償取得是造成早期煤礦準入門檻低、鄉鎮集體煤礦過濫的主要原因之一。
據山西省煤炭工業局提供的資料顯示，2004年山西省百萬噸死亡率為0.98，國有大礦0.12％，地方國有礦1.28%，鄉鎮煤礦1.91%，鄉鎮煤礦是國有大礦的16倍。與此同時，鄉鎮煤礦產量漏報，稅收流失嚴重。
2004年1月，山西省政府下發了《山西省人民政府關于繼續深化煤礦安全整治的決定》，第一次提出了對全省煤礦進行“資源整合、能力置換、關小上大、有償使用”的原則和意見。
2004年4月30日，臨汾發生特大煤礦安全事故。由于層層轉包、產權不清居然找不到負責人。時任省長的張寶順當場拍板啟動煤炭資源有償使用改革，并將臨汾定為山西省“煤炭采礦權有償使用”試點城市。一個月后省長助理親自帶隊到臨汾制定出了一整套實施方案。“采礦權改革”被推上前臺。
臨汾試點“難產”
然而，想要煤老板們“憑空”忽然多交出上千萬元并不那么容易。最初2個月，臨汾全市500多座煤礦全部停產卻沒有一家上繳價款。
由于是最早的試點，沒有先例可參考，臨汾市采礦權價格標準遭到了諸多詬病。其后，陽泉等試點地資源價款也面臨同樣問題。
“收高了，擔心礦主們承受不起；收低了，又被指責為國有資產流失。煤炭資源改革夾在‘改革不力’和‘國資流失’之間困難前行。”一位官員曾這樣表述。
臨汾啟動試點后，山西省開始了煤炭資源有償使用的新嘗試。
2005年8月8日，山西省政府召集全省11個市的市長、副市長和國土、煤炭安全等部門及國有重點煤炭企業負責人，在太原召開了“全省推進煤炭資源整合和有償使用工作會議”。
此后，山西省又成立了“山西省煤炭資源整合和有償使用工作領導組”。自此，采礦權改革正式在山西省全省鋪開。
在確定資源整合目標，要求地方報送整合方案后，今年3月7日， 山西省政府出臺187號令，明確界定了2006年采礦權價款收取標準。
自此，山西省資源有償使用改革也進入實質操作階段。
對于收取的采礦權價款如何分成和使用，山西省也早有規定。根據晉財預[2004]105號文件，變現價款省市縣按照3∶2∶5的比例收取，公開競價則是2∶3∶5。
盡管臨汾試點最早開始改革，但在此次省國土資源廳進行的換證工作中，臨汾卻被排在全省之末。原因是其整合方案未獲通過。
“我們不知道他們是怎么想的，但是其《整合方案》不達標”，省國土廳的官員顯然不愿提及臨汾這個話題，只是表示臨汾還沒有上報新的整改方案。
此前有媒體報道稱，臨汾資源整合方案在山西省幾乎是惟一一個被重新打回去的，一個直接的原因是，因為“113961”中的“3”（指壓減關閉煤礦總數至少達30％）達不了標。
作為本次煤炭資源整合的主要目標，113961即以縣為單位，整合后新增資源面積不超過10％、新增能力不超過10％、壓減關閉礦井不低于30％、淘汰9萬噸以下礦井、資源回收率不低于60％、百萬噸死亡率控制在1以下。
據了解，由于未能將資源有償使用與煤炭資源整合結合好，臨汾采礦證的換發遲遲未果。
“每個市都是有明確指標的，政府必須推進好這件事情”，該官員向《中國經濟周刊》表示。“我們還在等臨汾市的新方案”，該官員說。
在山西省煤炭工業局看來，通過煤炭資源的有償使用，政府收取的是采礦權價款，不是外界所說的賣掉煤炭資源，煤炭資源屬于國家所有，不因采礦權價款的征收，而改變煤炭資源國家所有的屬性。政府只是通過煤炭資源有償使用的方式來合理有序開發煤炭資源，促進煤炭行業的可持續發展。
盡管山西的改革還在探索中，但是這種改革已經得到中央政府的支持。據悉，最近，煤炭資源有償使用制度改革方案，已由發改委、國土資源部和財政部達成一致意見。“十一五”期間，將可能在全國全面實行礦產資源有償開采制度。（來源：《中國經濟周刊》）
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