世界銀行的專家們可能沒有想到，他們的“中國住房公積金貸款主要使收入較高家庭受益”的觀點，在中國國內引起如此強烈的反應。世行對中國住房公積金制度的論述，只是11月15日發布的《中國經濟季報》的一部分。
世行的這一結論被人總結為“劫貧濟富論”，正遭到公積金監管機構和各地公積金管理中心的駁斥。
世行專家日前告訴本報記者，如果全面地看待世行報告的分析和建議，應該不會得出住房公積金“劫貧濟富”的結論。劫貧濟富的提法富有感情色彩，不利于對問題本身的討論。
公積金“劫貧濟富”？
世行報告說，中國的住房公積金貸款主要是使收入較高的家庭受益，他們只是城鎮人口的一小部分。
財政部財政科學研究所專家劉軍民此前表示，住房公積金貸款以個人賬戶繳存余額的一定倍數來確定其貸款額度，這就必然導致收入高、繳存高的成員所獲得的公積金貸款也就多，而低收入者所得到的貸款資助低，有的甚至無法逾越購房首付門檻。
但世行報告發布將近兩周以后，有關部門表示，單純說住房公積金是少數高收入者的福利是不客觀的，也是不符合實際的——房價高、低收入者買不起房子是由很多的因素造成的，并不是單一的公積金的問題。現在正是充分發揮公積金的作用的時候。
北京住房公積金管理中心有關負責人說，在北京，住房公積金已經發揮了應有的作用，“劫貧濟富”的說法根本不能成立。
有媒體報道，來自建設部的數據顯示，截至2006年6月，住房公積金覆蓋率為62.04%，有的省份還不足40%。與覆蓋率低相聯系的是，住房公積金的使用效率不高。截至2006年6月，住房公積金個人貸款率僅為45.83%，低的省份只有12%，個別公積金中心和分中心甚至沒有發放過個人貸款。但據了解，經濟發達、房地產業發展較快的城市，公積金使用率最高的已超過90%，如北京市到2004年年底使用率達到96%。
世行專家日前向本報記者解釋了“公積金貸款主要使較高收入家庭受益”結論是怎么得出的。
他說，住房公積金是與就業掛鉤的，因此成員必須是有固定工資收入的企事業單位職工。這樣，那些沒有固定工作或者在非正規部門就業的人群，就不包含在住房公積金的覆蓋之內。現實情況是，即使是正式職工，如果職工所在的企業財務狀況不佳，他們也不會完全享受到住房公積金的待遇，因為這樣的企業無力支付配套資金。此外，低工資的成員，可能經過很多年也無法積累到足夠的金額支付購房款的首付，也沒有資格從住房公積金得到貸款。所有這些事實都明白無誤地表明，真正能夠從住房公積金得到實惠的，只能是一少部分城市居民，而這些居民的相對收入水平，高于那些無法得到實惠的人群。
“雖然事實表明住房公積金的受益者主要是較高收入階層，但是我們并不認為這是有關政府部門的主觀愿望。”世行專家說，歷史地看問題，住房公積金的產生，為參與人群提供了一個條件，使他們在參與強制儲蓄的同時，還可能獲得房屋貸款。從這個意義上來看，住房公積金實際上發揮了補充市場空缺的作用，也為住房改革提供了有利條件。
“世行的結論也沒錯，但他們只靜態地看到了2005年公積金貸款現狀。”全國住房公積金制度研究專家、上海住房公積金管理中心副研究員叢誠告訴記者，如果動態地看，人們會發現，在東部沿海等經濟發達地區，用公積金貸款買房的也不全是高收入家庭，更多中低收入家庭也進來了。
住房公積金地區間不平衡
叢誠介紹，1991年5月，上海市借鑒新加坡公積金制度的成功經驗，率先建立了具有中國特色的住房公積金制度。從剛剛推出公積金貸款到貸款余額達到100億元，上海總共用了7年時間；貸款余額達到第二個100億元，上海用了兩年時間；這以后上海公積金貸款余額每年均超過了100億元。
叢誠發現，上海公積金貸款和商業銀行住房貸款一樣，最先貸款的往往是少數收入最高的家庭，然后是從高收入家庭逐漸過渡到中等收入家庭、中低收入家庭和低收入家庭。
他說，中國地區間經濟發展不平衡，人們經濟承受能力不一樣，對貸款消費理念接受程度也不一樣，所以公積金貸款者也必然要經歷一個從高收入家庭向低收入家庭逐漸過渡的過程。
“中西部地區可能有很多家庭剛剛解決溫飽問題，現在還沒有能力貸款買房。”叢誠說，在這種情況下，即使他們能夠獲得公積金貸款，也拿不出買房的首付。
“但世行報告也提示我們，應及時調整公積金貸款政策，根據本地經濟發展水平靈活適度地決定投放重點，不能搞全國一刀切。”叢誠說。
某沿海城市住房公積金管理中心的一份報告建議，在目前房價偏高、住房公積金個人貸款融資購房力度嚴重不足的情況下，對公積金制度進行創新，盡可能多地保障繳存者直面市價產權商品房的購房能力。建議包括提高貸款額度上限、提高貸款年限上限、降低借款申請條件簡化貸款手續等。
被迫以低于市場利率的水平儲蓄？
世行在《中國經濟季報》中說，很多繳存公積金的人可能永遠無法獲得公積金貸款，而且被迫以低于市場利率的水平進行(養老)儲蓄，為能夠獲得按揭貸款的收入較高的家庭提供補貼。
北京住房公積金管理中心有關負責人說，按規定，職工當年存儲的住房公積金比照居民儲蓄活期存款利率計息，上一年結轉的住房公積金存儲本息比照3個月整存整取的利率計息。考慮到20%的利息稅的影響，公積金的利率還要高于商業銀行存款利息。
審計署駐蘭州特派辦的于文航日前撰文指出，雖然住房公積金作為政策性低息貸款，比商業銀行發放的住房貸款利率低，然而由于住房公積金貸款的條件比較嚴格，部分中低收入者難以通過這個渠道獲取融資購房，享用不到自己長年繳存的住房公積金，只能到退休時全額領取。而相對的低存低貸，實際上是讓低收入家庭承受了利息損失。
世行專家也認為，如果把住房公積金的積累看作一種投資，那么這種積累因為不能隨時提取而具有長期特征。因此套用活期存款利率和短期存款利率，就使職工的投資回報低于潛在的水平。至于利息所得稅的減免是否足以彌補利息收入的減少，是可以計算的。
“問題是，存款利息只是一個方面。”世行專家說，如果把對住房公積金貸款中包含的優惠因素綜合起來考慮，對于那些只有積累沒有貸款的職工來說，他們的相對損失既來自積累的回報率，也來自未能獲得的貸款優惠。
該專家認為，應該從理順激勵機制和維持住房公積金自身的可持續性來考慮利率問題。如果按照市場利率規范住房公積金的利率，對這兩個方面都是有利的。
只覆蓋正規就業者誰之過？
叢誠說，公積金制度在我國建立時間還不長，很多規定的制定都是摸著石頭過河，難免會有一些不完善的地方。此外，還有一種情況，政策本身是好的，但是在某些地方執行時會出現一些問題。
南方某城市一個區公積金管理中心主任曾告訴叢誠，雖然公積金制度是強制性繳費，但該區區長曾明確表示不執行。這位區長的理由是，區里連工人工資都發不出來，沒有錢繳存公積金。由于公積金管理中心沒有處罰權和執法權，該主任對區長的話只能表示無奈。
還有一種情況是，有些規定不具可操作性。叢誠說，按照相關規定，只要是在城市里有正式注冊的企業，無論是國企還是民企，都應為員工繳存公積金，甚至包括企業里的農民工。但由于相應配套政策沒有跟上，有些企業并沒有給員工繳存公積金。“有法不依的情況比比皆是。”叢誠說。
審計署駐蘭州特派辦于文航也指出，在審計調查中發現，不僅有許多私營、民營企業沒有參加到公積金體系中來，就連某些大型國有企業或事業單位也實行“二元模式”：對正式編制內員工繳納公積金，而對聘用員工不繳納公積金。
叢誠說，目前公積金參繳范圍確實像世行報告說的那樣，基本上只有正規就業的人參加，但不能因此把責任全推到公積金制度身上。
他說，問題的根源在于全國社保體系。因為整個社會保障體系都是重城鎮、輕農村的。在城鎮里，社保體系覆蓋的也主要是正規就業人群。不僅僅是公積金制度，城鎮醫療保險、失業保險等基本上也只覆蓋了正規就業人群。
“要想擴大覆蓋人群，不能僅靠公積金管理部門自己改，整個社會保障體系都得改。”叢誠說，雖然如此，公積金制度在監管、執行等方面還是有很多問題，需要有關部門正確面對。
公積金貸款如何規避風險
世行報告認為，中國在公積金風險分散方面還存在一些政策問題。由于住房公積金大部分的資產是某個特定地區(往往是某一個城市)的房地產貸款，因而公積金的貸款組合沒有進行充分的風險分散。一旦當地的房地產市場和某些具有影響的行業或企業發生問題，風險就會傳遞到住房公積金。
“貸款過于集中，確實反映出公積金貸款風險防范機制存在重大缺陷。”叢誠舉例說，上海公積金管理中心發放的貸款，主要集中在上海。如果上海經濟衰退，導致借款人還不起貸款，公積金將面臨極大風險；如果目前動輒每平方米上萬元的房價突然降下來，也會導致借款人違約。
據介紹，為防范公積金信貸風險，建設部于1998年要求各地建立住房置業擔保中心。個人在做公積金貸款時須向中心交納一筆擔保費，將來個人有違約行為時，由擔保中心代為還貸。
“公積金貸款的風險要么不來，要么一起來。目前公積金還貸沒有風險，各地就搶著成立擔保中心，因為可以收擔保費。”叢誠舉例說，某沿海經濟發達城市的住房置業擔保中心注冊資金僅3億元，所收擔保費不過幾千萬元，而發放的公積金貸款卻高達幾百億元。真正有違約行為發生時，住房置業擔保中心根本無法抵御如此大面積的風險。
世行專家說，如果將住房公積金納入統一的全國性機構，并且實行上述職能的分工監管，會有效地規避風險。（郭永剛）
|
