生態治理亟待國家戰略頂層設計
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中國國際經濟交流中心副研究員張茉楠
中國網/中國發展門戶網訊 （記者 王振紅）中共中央國務院近日發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》，成為一個全面指導中國生態文明建設的綱領性文件。生態治理對于中國當今經濟社會發展進入“新常態”到底有何重大意義？如何科學評估中國生態環境發展的現狀和面臨的問題？“生態文明建設”和生態環境治理未來的路徑在哪里，中國又該如何選擇？“依法治國”在生態建設和治理方面如何發揮重要作用？針對這些熱點，記者專訪了中國國際經濟交流中心副研究員張茉楠。
記者:您認為生態治理對于中國當今經濟社會發展進入“新常態”到底有何重大意義？
張茉楠：5月初，中國首次以中共中央、國務院名義印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，這是就生態文明建設作出全面專題部署的第一個文件，是對中共十八大及中央全會頂層設計和總體部署的時間表和路線圖的落實，這意味著中國正在迎來生態意識的覺醒。事實上，中國已經成為全球規模最大、工業化發展速度最快的新興經濟體，現代化建設取得了巨大成就。然而，在實現快速發展過程中，也付出了非常沉重的環境和生態代價，特別是生態環境污染治理的形勢越來越嚴峻，治理難度越來越大。未來社會的文明是生態文明，中國必須把生態治理上升到國家戰略層面，徹底改變過去“高投入、高消耗、高排放、低效率”經濟發展模式，加強生態治理的戰略頂層設計，堅持生態法治，重構中國的生態文明。
記者:如何科學評估中國生態環境發展的現狀和面臨的問題，國際上通用指標主要是什么？
張茉楠：國際上，一般用來評估生態環境發展狀況的指標生態足跡代表著支持經濟活動和人類日常生活所需的生態基礎。生態足跡分析提供了一種核算人類社會消費對自然環境影響的簡單而綜合的賬戶體系，因此生態足跡（EF）是指自然資源消耗（能源和物質）的一種綜合指標，與經濟綜合指標（如國內生產總值GDP和零售價格指數）非常類似。一個國家的生態足跡由三個因素決定：人口數量、人均消費量和該消費量的資源密集度。
從歷史發展的角度看，工業革命以來，人們在享受物質財富急速膨脹的同時，生態足跡出現赤字的陰霾已悄然籠罩，然而近百年來，這種惡化的形勢更加嚴峻。一國的生態赤字表明該國的人類負荷超過了其生態容量，要滿足其人口在現有生活水平下的消費需求，要么從地區之外進口欠缺的資源以平衡生態足跡，要么通過消耗自然資本來彌補收入供給流量的不足，成為生態負債國。
世界自然基金會（WWF）的數據表明，人類最近100年的消耗，超過以前全部人類歷史消耗的資源的總和。僅在過去的35年里，人類就喪失了近1/3的地球生態資源。但由于人口增長和個人消費的不斷增加，我們的需求還在持續擴大，全球生態足跡已經超出地球承載力的30%。發達國家10億人口的消費就消耗了全球32%的能源，其中，僅美國、歐盟和中國三個經濟體就占到世界全部生態足跡近一半，而其生物承載力只有全球的30%，屬于“生態赤字”國家。
對于中國而言，我們的生態赤字也被嚴重透支，雖然只相當于美國等發達國家的1/6-1/7，但仍然反映出中國面臨的重要挑戰。在過去的40多年里，中國因為人文發展指數快速增加，盡管生物承載力也在不斷增加，但中國消耗的資源還是已經超過了其自身生態系統所能提供的資源，平均每10年增加0.2公頃。中國從20世紀70年代中期就出現生態赤字，即每年需要的生物承載力大于其自身生態系統的供給能力，大部分生態赤字來源于化石燃料燃燒產生的碳排放。不斷發展的能源需求，迫使中國只能通過以自然資源的形式進口生物承載力來彌補部分生態赤字，因此，可以說，中國可持續發展受到威脅，面臨著非常嚴重的生態危機。
記者:當前中國生態環境發展狀況，特別是近幾年持續威脅中國的霧霾問題，您認為其根本原因到底是什么？
張茉楠：從更深層次講，生態環境惡化是工業化對生態損害程度的直觀展示，是對傳統工業生產觸碰自然底線的警示，根本而言，霧霾不僅是一種自然現象，更是一種社會經濟現象。嚴重霧霾頻發是一定經濟發展階段的產物，這已被人類歷史所證明。發達國家上百年工業化過程中也不斷出現大氣污染問題，在歷史上發生過的英國倫敦煙霧事件、美國洛杉磯煙霧事件、比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件等世界八大污染事件中，有五個事件是工業煙氣、汽車尾氣等排放引起的霧霾天氣造成的，另外三個事件也都是區域工業化高速發展導致的后果。在污染治理方面，英國用了50年，德國用了30年，日本用了20年，目前中國正經歷煤煙型污染向復合型污染轉變時期，成因比這些國家更為復雜，既有經濟成因，也有體制成因。
生態環境污染，以及霧霾都與中國經濟增長方式密切相關。近十多年來，工業特別是重工業為中國經濟不斷創造增長奇跡。2003年以來，中國有6年實現了10%以上的增長速度，經濟總量躍升全球第二位，成為全球最大貿易國、第一大工業品制造國。然而，高經濟增長背后的生態成本和代價也十分高昂。“十一五”以來，在不少地方政府受“GDP至上”發展理念影響，化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業、電力熱力的生產和供應業等高耗能工業發展迅速，部分行業也出現嚴重的產能過剩。產業結構重型化特征明顯，單位產出的污染物排放強度高，污染物排放量大。2011 年，中國工業部門耗能量占能源消費總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業結構中，處于主導地位的建材、冶金、石油煉化、火力發電、化工等占工業總比重達79%，生產過程中排放的工業污染占全國總污染的60%以上，尤其是五大高耗能產業聚集地的京津冀地區霧霾情況相當嚴重。
此外，從治理的角度看，很重要的原因也與環境治理理念和管理體制滯后密切相關。環境和大氣往往具有整體性和流動性等基本屬性，是最大的公共產品，中國現行環境管理模式和體制難以解決高強度、區域性、復合型城市大氣污染問題。對于日益嚴峻的霧霾形勢，近幾年環保部門也采取了諸多治理措施，但空氣中PM2.5濃度并未得到實質性改善，這與環保管理體制滯后有很大關系。
記者:那么“生態文明建設”和生態環境治理未來的路徑在哪里？中國又該如何選擇？
張茉楠：生態環境治理，解決霧霾問題不能“頭痛醫頭”，更不能“零打碎敲”。中國環保體制凸顯“九龍治水”的特點，現行環保管理體制是以行政區域和部門分工為基礎，比如二氧化碳等溫室氣體排放由國家發展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則主要由環保部主管。此外，由于法律規定各級環境保護執行主管部門對本轄區環境保護實行統一監管職責，但由于沒有權威的協調機構作為保障，環保部門很難真正把其他部門協調起來，分工不清，聯動不暢，環保部門獨力難支。
生態治理一項長期復雜的系統工程，然而，在現有的環保體制背景下應對則顯得非常被動，必須做好頂層設計、統籌規劃，形成合力；必須加快改革步伐，在轉變經濟發展方式上下功夫；必須強化環境污染出口管理和入口管理相結合，加快環保體制改革。
環境污染現象只是中國生態環境惡化的縮影，除此霧霾之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴重，迫切需要建立以綜合生態系統管理為職能的 “大環保部”，或設立高級別的環保協調機構，改變多頭管理、分散管理的局面，實現全國環境保護垂直管理，區域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發展戰略，完善生態建設咨詢評估機制，并統一發布大氣污染分析評估報告。在國家和政府層面，要積極推行和深化有效的減量化策略。包括制定完善資源真實成本定價體系，建立綠色核算與審計制度，促進產業布局合理化、實現能源的梯級利用，支持清潔生產技術發展等。
記者:黨的十八屆四中全會以及“四個全面”明確提出“全面推進依法治國”，您認為“依法治國”在生態建設和治理方面如何發揮重要作用？
張茉楠：我認為，“生態法治化”是生態治理的根本。中國一直在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環境立法的速度遠快于市場經濟立法。然而，環境立法仍然難以遏制繼續惡化的環境質量。因此，未來必須以可持續發展為核心，將環境保護和環境治理納入法制軌道，從立法、執法、司法、守法等環節全面推進中國生態法治體系建設。
首先，要加快環境立法進度，健全生態環境法律體系。2014年4月24日經十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，并于2015年1月1日起施行，確立了其“環境領域基本憲法”地位。新《環境保護法》進一步明確了政府對環境保護監督管理職責，完善了生態保護紅線等環境保護基本制度，強化了企業污染防治責任，加大了對環境違法行為的法律制裁，法律條文也從原來的47條增加到70條，增強了法律的可執行性和可操作性。被稱為“史上最嚴”的環境保護法。
此外，要加快完善生態環境、土地、礦產、森林、草原等方面保護和管理的法律制度，如《海洋環境保護法》、《水法》、《漁業法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《土地管理法》、《森林法》、《退耕還林法》、《礦產資源開發保護法》、《野生動物保護法》、《文物保護法》，以及《深海海底區域資源勘探開發法》、《生態補償條例》等法律法規的立法起草工作，促進資源合理開發、利用和保護。
其次，必須明確政府環境責任核心地位，完善政府環境問責機制。借鑒美國《國家政策法》的經驗，明確確立“統一管理，分工負責”的原則，按照“權責對等，有權必有責”的思路，通過確立相關程序和具體管理制度，清晰和合理劃分各環境監管主體的職能，明確各自責任，處理好政府環境保護部門與土地、水利、林業、農業和礦業等行政主管部門的關系，實現對整個區域環境的保護。
可以考慮設立跨行政區域的生態環境保護監督機構，按照生態環境保護與發展綜合決策的要求，通過立法建立全國統一的生態環境保護管理體制。特別是要強化政府生態環境質量問責機制，將環境保護的職權直接委任給各級政府及其主要負責人，強化各級政府作為環境保護第一責任人的責任和義務。建立生態環境質量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。
第三，要建立高效環境管理體制，實施嚴格生態源頭保護制度。環境與資源保護，重在預防污染和資源破壞為目的的監督管制制度。實行最嚴格的環境治理制度：一是明確規定環境標準制度和排污許可制度，實行嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，對污染物排放實施統一監督管理。二是賦予環保部門在一定執法范圍和領域的強制執行權，明確規定按日計罰手段，保障環保行政命令嚴格執行。三是完善環境監察制度，健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制，保障獨立進行環境監管和行政執法。此外，建立生態保護紅線制度。在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，保障生態環境。
第四，要實施環境信息公開制度，完善社會參與環境決策機制。沒有信息公開就沒有真正的法治，環保領域也是一樣。環境信息公開問題不僅關系到環境資源的合理利用和保護，也關系到公民的基本環境權益和環境法律制度的實施，更是成為環境民主決策正當性的重要判斷標準。未來國家應加快環境信息公開立法，實施環境信息公開目錄制度，如公開環境污染中的污染物名稱、數量、濃度、處理程序、排放方式等標準化后應該向公眾披露。
此外，環境信息公開立法中從機構設立到部門分工、職責確定都需要改革和完善；提高公民與NGO 的法律地位，向公民提供參與環境決策的相關教育以及相關服務；針對某些具體環境問題，建立公眾環境咨詢機構，讓公眾在這些法律的制定過程中發揮更大的作用，同時參與環境影響評估流程和諸如空間規劃等其他有關的環境決策活動。
第五，完善環境污染賠償體系，建立污染評估司法鑒定制度。要加快制定專門的《環境污染損害賠償法》或《環境污染責任法》，研究環境污染損害在賠償范圍、賠償責任、訴訟主體、鑒定評估技術、環境修復、公益訴訟性質、賠償數額巨大、公眾參與等方面的特殊要求，專項立法對相關問題進行規制。促進環境污染損害鑒定評估機構的健康發展。鑒于環境污染損害鑒定評估的技術專業復雜性，加強第三方評估。同時，施行“嚴進嚴考”的資質準入與考核制度，避免出現其他類司法鑒定機構泛濫無序的問題。
最后，必須將市場機制引入環境立法，完善生態環保經濟法體系。從發達國家經驗看，美國環境立法，其特點之一就是利用市場機制激勵企業樹立環保意識，如美國在環境立法中還注重運用環境稅收、環境保護基金政策；歐盟國家通常采用的經濟手段包括環境保護稅收、收費、低息貸款、保險手段、環境標志、環保撥款、補助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。
建議可以采取以下措施：比如，一是實行環境稅費改革，明確規定依據污染排放、污染產品、生態保護和二氧化碳設立的環境稅稅目；二是修改《保險法》，繼續完善環境責任保險制度，明確規定高風險、高危險企業必須投保強制性環境污染責任保險的環境責任保險制度；三是修訂并依照《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，建立碳排放權、排污權、水權交易制度；四是深化資源性產品價格和稅費改革，進一步完善體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，真正建立可持續發展的生態文明制度體系框架。