2015年審計報告：違規套取使用資金問題還時有發生
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新華社發
昨天，在全國人大常委會二十一次會議上，審計署審計長劉家義做2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告。審計署披露，這次審計了42個中央部門及241家所屬單位，審計財政支出預算1891.62億元，占這些部門支出預算總額的36%。
審計發現，違規套取和使用資金問題時有發生，司法部等6家所屬單位通過重復申報項目或多報人數等方式取得財政資金6694.59萬元。審計還查出11個中央部門單位科技資金使用中，僅擴大開支范圍、利用假發票報賬等問題金額就達3.17億元。
□審計問題
違規套取使用資金問題還時有發生
審計發現，違規套取和使用資金問題還時有發生。主要是司法部和國土資源部環境監測院、核與輻射安全中心等6家所屬單位，通過重復申報項目或多報人數等方式，取得財政資金6694.59萬元；教育部、發展改革委、人民銀行等7個部門和中國水利水電科學研究院、中國國際電子商務中心等37家所屬單位，有9.24億元未納入部門預算管理，如昆明海關將走私物品處置收入1197.95萬元存放賬外，用于業務經費、發放福利等。此外，還發現未及時辦理竣工決算、政府采購不規范等問題，涉及金額61.33億元。
事業單位預算保障辦法不夠明確。主要是基本支出擠占項目支出、人員經費擠占公用經費問題較普遍。抽查的衛星環境應用中心、工商總局市場研究中心等19家事業單位，2014年至2015年擠占項目支出和公用經費等2.36億元補充人員經費，有的單位人員經費超出財政撥款近4倍。
有的部門和所屬單位利用部門權力或影響力取得收入。主要是民政部、中國環境科學學會、老年人才信息中心違規開展評比達標或資格考試等活動，從中收費1351.48萬元；中國交通通信信息中心、中國建筑業協會、中環聯合(北京)認證中心等17家所屬單位在受部門委托開展評審、評比、達標等活動的同時，又從參評單位取得咨詢等服務收入5.78億元，其中交通運輸部科學研究院在受托開展“公交都市”稱號評審、技術指導、驗收審查工作時，以技術服務名義取得收入1630.9萬元。
20單位公車運行費超預算超標購車
在因公出國(境)方面，教育部留學服務中心、中國機電產品進出口商會等8家單位違規組織跨地區跨部門團組5個，存在變更路線或延長時間問題的團組8個；4個部門和11家所屬單位無預算、超預算列支或轉嫁出國(境)費用384.42萬元，其中銀監會114.07萬元、全國婦聯92.46萬元。
公務用車方面，商務部機關服務局、中日友好環境保護中心、中國人口宣傳教育中心等4家所屬單位長期無償占用其他單位車輛9輛，國資委等3個部門未及時清理上繳公務用車10輛；20家所屬單位存在公務用車運行費超預算、超標準購置公務用車等問題，涉及金額623.27萬元，其中國土資源部的3家所屬單位125.56萬元、民政部的2家所屬單位59.8萬元。
公務接待方面，主要是海關總署等3個部門和中國青旅集團公司、民族文化宮等16家所屬單位超標準列支、轉嫁接待費等240.98萬元。
在會議費方面，3個部門和21家所屬單位超預算、超標準列支會議費1651.1萬元，其中中國有色金屬工業協會1081.84萬元、中國農業科學院57.79萬元；4個部門和20家所屬單位在京外或非定點飯店召開會議263個；3個部門和3家所屬單位由其他單位承擔會議費92.47萬元。
科研經費管得過死有形成本占比大
審計發現，科研投入管理機制與科技創新要求不適應。跟蹤審計創新型國家建設、大眾創業萬眾創新等政策落實情況發現，科研項目和經費管理制度還不完善，科研經費管得過死，有形成本占比大，智力成本補償不夠，科研成果轉化率低。從抽查11個中央部門單位科技資金使用情況看，僅擴大開支范圍、利用假發票報賬等問題金額就達3.17億元，其中既有為保障必要支出不得不到處“湊”發票來報賬的情形，也有個別人員借機騙取套取科研資金的問題。
審計還發現，對科研單位和科研項目的檢查繁多，加重了科研單位負擔，如中科院所屬85個院所2013年至2015年共接受各類檢查評審3500多次，其中以“審計”之名進行的有760多次。但實際上，其間審計署對中科院部門預算執行審計中僅重點延伸審計了15個院所。
地方政府債務審計發現違規舉債問題
地方政府債務審計發現，有的地區仍違規或變相舉債。抽查發現，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。
有的地方出現一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省份在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
中央決算草案部分收入列報不夠全面
中央決算草案審計情況顯示，未報告預算級次變化情況。這包括將中央本級支出101.24億元調劑為對地方轉移支付支出，將對地方轉移支付支出262.52億元調劑為中央本級支出。
審計指出后，財政部已在決算草案中對主要科目的預算級次調劑情況作了報告。
部分收入列報不夠全面。主要是對已按規定向軟件、資源綜合利用企業等退增值稅、消費稅等937.48億元，在決算草案中沒有體現。審計指出后，財政部已在決算草案中增加了補充說明。
水污染防治7省不屬規劃項目反獲補助
財政管理審計情況發現，預算分配與專項規劃銜接不夠，有些專項規劃之間也缺乏統籌協調。抽查18個省實施重點流域水污染防治“十二五”規劃情況發現，地方在具體確定項目時，9個省納入規劃的1684個項目(占44%)未得到中央補助，而7個省不屬于規劃范圍的2135個項目(相當于其規劃項目數的63%)獲得了補助。有些預算依據多個規劃分配資金，這些規劃目標要求不盡一致，不利于項目有序推進，如中央財政9個專項安排有高標準農田建設相關補助，預算分配依據的規劃中僅全國性規劃就有4個。
財政部為低執行率項目繼續代編預算
財政管理績效還需進一步提高。有的預算安排未充分考慮結轉結余。財政部對連續兩年執行率低于60%的可再生能源發展等3個項目繼續代編預算10.06億元，年底結轉8.89億元(占88%)；在國稅系統管理等5個項目上年結轉1.42億元的情況下，又安排預算1.31億元，年底結轉增至1.96億元。
部分關稅和進出口環節稅征繳入庫不及時。由于海關、銀行和國庫未全面聯網，實行紙質稅單核銷，滯壓稅款規模逐年增長，2015年有194.68億元稅款滯壓15天以上。抽查23個關區發現，有281戶企業應轉為稅款的保證金7.09億元超期未轉，平均超期38天，其中1070.71萬元超期3個月。
□部門案例
環保部
下屬單位重復申領1560萬元
2015年，所屬核與輻射安全中心采取重復申報基本建設項目有關費用的方式多申領預算資金1560萬元；所屬環境規劃院在項目預算中編報并支出與項目無關的中國環境科學學會會費4萬元。
交通部
所屬單位違規收費2.5億元
2012年至2015年，所屬中國交通通信信息中心未經報批自行收費25184.31萬元，其中2015年24263.9萬元。
2015年，所屬救助打撈局違規批準和組織下屬3個救助局開展經營活動，取得收入16884.7萬元。
2010年至2015年，所屬通信中心下屬公司在購買監理服務過程中，使用有關單位提供的假發票沖抵費用84.44萬元。
海關總署
違規發放津補貼等4110萬元
海關總署中國海關博物館總建筑面積33000平方米，其中辦公用房、體能中心、車庫等20300平方米，占總建筑面積的61.52%，海關總署未按規定向國管局報告所屬行政部門使用海關博物館和租用海關招待所作為辦公用房情況。至2015年底，海關總署本級辦公用房超標準8831.69平方米，所屬單位超標準440545.95平方米。
2013年至2015年，海關總署本級及所屬單位超范圍、超標準或自定標準發放津補貼等4110.09萬元。
至2015年底，海關系統共有各類經濟實體223家，其中6家企業仍違規使用含有“海關”字樣的企業名稱，有12名公務員違規兼任13家企業的法定代表人。
至2015年底，海關總署緝私局31輛汽車長期未按規定進行固定資產登記，涉及金額827.6萬元。
證監會
違規列支職工因私旅費1470萬元
在預算執行中，2013年至2015年，證監會本級和所屬北京證監局在“職工福利費”科目違規列支職工休假期間的機票、住宿等因私旅行費用合計1470.94萬元，其中2015年501.85萬元。
□官方解讀
報告反映3個層面具體問題
針對《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署方面介紹，目前通過督促整改，相關部門、地方已上繳國庫8496.84萬元，追回或退還8916.92萬元，調整賬目23.13億元。
據介紹，這次的審計工作報告在全面反映中央決算草案和預算執行審計情況的基礎上，主要反映了3個層面的具體問題：決算方面，主要是未詳細報告預算級次變化、部分收入列報不夠全面、據實結算事項處理不夠規范、未按要求報告財政資金績效情況等；預算執行方面，主要是違規套取和使用資金、“三公”經費和會議費等管理制度執行不到位、事業單位預算保障辦法不夠明確等；財政績效方面，主要是有的預算安排未充分考慮結轉結余、部分預算執行進度慢、部分關稅和進出口環節稅征繳入庫不及時、財政授權支付范圍劃分不夠明確等。
另一方面，國務院專門部署2014年度審計查出問題的整改工作，審計署持續跟蹤督促，并加大審計結果公告力度。這次審計工作報告還對上年度審計查出問題的整改情況進行了反映，指出上年審計工作報告反映的問題已基本整改完畢，促進增收節支和挽回損失等6083億元，制定完善制度5947項，處理5500多人；對體制機制性問題，推進了相關領域改革和完善制度。對于此次審計查出的問題，有關部門單位和地方已加以整改，加強管理、完善制度和改進工作，取得了成效。
□專家觀點
審計報告聚焦“講求績效”
提升績效應由各級政府和部門擔責
中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華認為，從今年的審計工作報告中，可以發現當前我國財政績效存在的諸多問題，以及導致績效低下背后的體制機制原因。
他分析，在專題揭示中，審計工作報告主要指出4個方面的財政績效問題，即關稅收入入庫不及時、授權支付的范圍不清晰、預算執行進度慢以及預算安排未考慮部門結轉。關稅收入入庫不及時，不僅僅是管理流程存在問題，更是表明這部分資金被不當閑置。授權支付是國庫集中支付的一種有效形式，但缺乏相應標準，授權范圍不清晰則難以保證其管理績效，且授權支出存在費用高問題。預算執行進度慢以及部門結余結轉資金問題，是近些年財政審計一直關注的重點。審計監督已經推動了相關領域的制度改進，但從現狀看還有待改進，反映出背后體制機制問題的復雜程度。
在審計工作報告的其他部分，他認為揭示出的問題也多以績效為審計評價標準。如決算中未按照新《預算法》要求，報告“支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”，表明預算績效管理基礎工作尚未抓到位。
地方債資金的使用管理上，績效有待提高。審計發現，一些地區發行地方新增或置換地方政府債券之后，所融資金未能有效及時利用，還是趴在賬上。因此，如何提升債務資金使用績效問題等，都還需進一步優化。
汪德華提出，應以“講求績效”為重點改進各項財政工作。無論是相關制度
規定的修改，還是相關管理流程的改進，都不是單一環節就能解決問題，而是要集合社會各方面的力量聚焦于此。
他認為，提升財政績效，應由各級政府和部門擔負主體責任。在財政管理實踐中，我國近些年來一直在大力推行“預算績效管理”制度。審計監督應對此持續關注，久久為功。除此之外，落實相關法律規定，加強人大監督、輿論監督同樣是不可缺少的力量。
新《預算法》將“講求績效”確定為預算管理的五大原則之一。汪德華進一步表示，落實新《預算法》相關規定，是以“講求績效”為重點改進財政管理工作的重要抓手。而將相關重點支出績效評價結果公開透明，發動社會各方面力量共同推動，是提升財政績效的有力保障。
審計反映預算統籌協調不到位
規范需深化改革避免職責重復交叉
對于這次的審計報告，中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室趙早早研究員分析，審計署更加突出反映了預算安排統籌協調不到位的問題。首先是預算分配和項目確定銜接不到位，存在預算已經下達時，項目還未確定的情況。如有的預算已經下到省里，但是相關項目還沒有確定，或者項目實施方案還沒有出來，從而預算分配與項目確定無法銜接。
其次是預算分配與專項規劃銜接不到位，這突出反映在高標準農田建設方面。目前，中央財政9個專項安排有高標準農田建設相關補助。這9個專項所依據的部委出臺的全國性規劃有4個，但這4個規劃的目標、重點并不完全一樣，從而使得分配的預算資金難以統籌，無法形成合力。
第三是預算分配與制度規定銜接不到位。發改委基建投資分配85個補助地方投資專項時，有32個專項有具體的管理辦法；有33個專項沒有具體管理辦法，依據的是專項規劃；有8個專項既不是依據具體管理辦法，也不是依據專項規劃，而是依據實施方法。
最后是基本預算銜接不到位。比如對同一個項目，一般公共預算、政府性基金預算都安排了支出。
趙早早表示，從這次反映的預算安排統籌協調不到位的情況來看，統籌協調不到位是當前我國預算規范化還需進一步加強的重要表現，深層次的問題在于制度運作。進一步看，實際上，我國的項目編制問題，各種交叉重復、滯后缺位，都不僅僅是項目編制本身的問題，而是最上層的部門權力分割、相互間又缺少合作的問題。
因此，預算與規劃，都應當有充分的銜接，具有緊密的聯系。實現預算與規劃的銜接，就是與政策銜接，確定由哪些部門參與、每個部門在這個項目中的具體職責是什么，避免重復交叉。
審計報告所反映的預算與規劃的銜接不到位，充分體現了目前相關制度建設還不夠完善，缺少實現預算與規劃相銜接的必要內容，需要通過進一步深化改革予以改進。
京華時報記者趙鵬
京華時報制圖汪春才
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