為貫徹十屆全國人大五次會議、全國政協十屆五次會議精神，2007年3月18日，中國（海南）改革發展研究院與《中國改革報》在北京共同舉辦了“民生與改革——中國改革形勢分析會”。來自全國人大財政經濟委員會、國家發展和改革委員會、國家財政部、國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國經濟體制改革研究會、中國企業聯合會、中國勞動學會、國家行政學院、清華大學等機構的20多位知名專家學者出席了會議。會議就解決民生與改革的關系進行了討論。
一、 破解民生問題的根本途徑在于深化改革
切實解決民生問題是落實科學發展觀、構建和諧社會的具體體現。有專家指出，我國經濟發展進入了一個新階段，這個新階段的特征是經濟總量不斷擴大，而結構失衡在加劇。究其原因，歸結到一點，是民生狀態的改善滯后于經濟總量的增長。民生，是本次“兩會”代表委員最為關注的話題，也是政府工作報告的關鍵詞。“兩會”把民生問題作為核心問題，特別是在溫家寶總理的政府工作報告中，從多方面把民生問題作為當前最主要的問題予以高度重視。專家們認為這是落實科學發展觀，構建和諧社會十分具體的體現。民生問題是立國之本，特別是改革發展走到今天，能否解決這個問題，關系到政權能不能鞏固。更多地關注公平、重視民生，是我國經濟社會發展新階段的必然要求。國家順應這種要求，關注和重視民生，是理念的更新，也是社會進步的一個重要標志，表明我國的社會文明程度在提高。
民生問題體現在經濟社會的具體問題上，但實質上是政治層面問題。有專家認為，我國的民生問題表面上看是經濟問題、社會問題，但實質上是政治層面問題。如果不從政治層面思考和解決問題，這些社會問題、經濟問題是解決不好或者解決不了的。第一，民生問題也是政府提供公共服務能力和行為問題；第二，表現為經濟、社會層面的民生問題，與一定時期社會的公平、正義密切相關。改革開放以來，廣大民眾確實從改革中獲得了實惠，但民生問題卻開始凸顯，成為人們普遍關注的問題，非常值得深思；第三，民生問題與一個國家和政府在一定時期的制度安排有關。制度安排得合理不合理，得當不得當，不是一個簡單的社會、經濟問題，而首先是一個政治問題。近年來，我國的經濟、社會和政治發展失衡，政治發展明顯滯后。這種發展結構本身的不合理或失衡，使得發展過程中遇到的一些體制、制度、機制方面的問題，非但得不到及時的解決，反而越積越深，最終都以民生問題的形式凸顯出來。民生問題凸顯，還與權力資本對于社會利益的侵蝕引發整個社會利益結構失衡，以及基本制度的缺失和公眾對公共政策缺乏正常的表達機制密切相關。也有專家指出，民生問題和民主問題有內在聯系，而且最終要靠民主來促進民生。如果沒有民主，民生問題難以解決。
解決民生問題的保障在于制度化、法制化。[專家普遍認為，增加財政對改善民生的投入是重要的，但更重要的是推進保障和改善民生的制度化、法制化建設。最近提出建立農村最低生活保障制度，實行免費義務教育制度，推進農村合作醫療制度，必須為農民工繳納社會保險金等，都是非常重要的。造成目前民生問題的凸顯與解決民生問題方面的制度短缺直接相關。比如，我們還沒有建立起比較健全、合理的社會保障制度，已有的制度覆蓋范圍很小，主要在城市。隨著數以億計的農村人口涌向城市，他們要面對城市的物價、醫療、教育等方面的高收費，這就使這些弱勢群體在客觀上對國家的社會保障、社會救助等制度有了很高的依賴，而恰恰在這個時候，我們卻不能給他們提供最基本的社會保障。
解決民生問題的根本途徑在于深化改革。專家們認為，溫家寶總理在記者招待會上提出兩大改革，即推進以市場為取向的經濟體制改革和以發展民主政治為目標的政治體制改革，指出了解決民生問題和讓人民幸福快樂的根本途徑。要解決好就業、分配、社保這三個直接涉及民生的問題，必須深化改革與加大投入并舉。比如，養老保險待遇不平衡問題。機關事業單位職工養老保險待遇與企業職工養老保險待遇差別太大。相同資歷、相同級別的人，從企業退下來的比從機關事業單位退下來的，養老金10年前差30％多，現在是一到兩倍，激發了許多本不應當產生的社會矛盾。從根本上解決這個問題必須進一步改革基本養老保險制度。還有醫療保險待遇不平衡問題，比如，一些住單間、套間的患者的醫藥費可以全部報銷，而住多人間的倒有不少是自費的。不完善制度，加大財政投入后可能雪中送炭的事情較少，相當部分卻是錦上添花。近年來政府財力大大增加，加大投入有了一定的實力，但改革的任務卻并未因財力增長而減輕。特別是涉及社會管理、政治體制方面的改革，如中央與地方關系的調整、打破壟斷行業對市場的行政性分割、鏟除分配領域中的錢權交易等腐敗行為、約束社會保障待遇方面的特權、提高勞動力市場主體的組織化程度等等，都是相當艱巨的任務。不解決好這些改革問題，政府送多少“禮包”也只是揚湯止沸。
改善民生要從國情出發，逐步進行。民生是全體人民的民生，但不同群體的民生問題不一樣，要更加重視普通民眾尤其是占相當大比重的困難群體。這些年我國財富創造的速度很快，但總體來說，還不是在一個非常雄厚的經濟基礎上來談民生。與此同時，民生又涉及到非常多的方面，在這種情況下，解決民生問題要從我國的基本國情出發。目前存在的上學難、就業難、住房難等問題，已有初步的解決思路。如義務教育由國家負擔，逐步實行免費政策；實行對零就業家庭的扶持政策；實行廉租房政策幫助低收入者等。最難解決的是看病難看病貴問題。2005年全國衛生總費用8660億元，占GDP的4.7%（美國一年醫療衛生費用占GDP的15%多），但即使如此，政府支出只占17.9%，政府全包下來很難。這就有一個醫療保障改革方案設計的問題，即政府包一部分，通過市場解決另一部分。無論是政府拿錢的還是市場運作的，都要靠制度規范，需要很好地設計。
二、 解決民生問題重在走向全面的體制創新
樹立共建、共享的改革觀。有專家提出，目前社會上講的共建熱點主要集中在共建和諧社會上，從整個體制轉型來說，需要“四位一體”的“共建觀”：共建以市場化為目標的經濟體制、以發展民主政治為目標的政治體制、以先進文化為目標的文化體制、以和諧社會為目標的社會體制。以上四個方面是一個完整的整體，前兩方面是現階段改革的兩大重點。體制創新走到今天，需要突破原有的“單線突進”的思路，拓展到更廣闊的層面和更高的境界。
樹立共享改革發展成果的改革觀：共享改革發展的物質成果，以適應全體人民日益增長的物質生活需要；共享改革發展的精神成果，以適應全體人民日益增長的精神生活需要；共享改革發展的社會成果，以適應全體人民日益增長的公共服務的需要；共享改革發展的政治成果，以適應全體人民日益增長的參與社會政治生活需要。現階段面臨的任務是逐步由單向的、低層次的“共享”走向多元、高層次的“共享”。當然，這需要一個漸進的過程。
建立共享改革發展成果的機制：公民在參與經濟、政治、文化和社會生活中的機會均等化機制；在機會均等的條件下全體社會成員按貢獻共享的機制；社會成員在享受基本公共服務方面逐步實現大體均等化原則。
把建立公共服務體制、實現基本公共服務均等化作為解決民生問題的突破口。有專家指出，民生是人民的生計。人民的生計包含兩大方面：一是有關生活的事情，二是謀生之道。解決民生問題，第一位的、最重要的是促進就業；第二是要有合理的勞動報酬；第三是健全社會保障制度等。也有專家強調，實現基本消費的平等，是民生問題的要義，也應當是政府的政策目標。基本消費包括保障基本營養、基本住房、基本教育和基本保健。這“四個基本”是改善和保障民生的基本內容，是所有社會成員，不分戶籍、民族、地域、年齡、性別、智商和體能，都應當平等享有的。
有專家指出，應把加快建立公共服務體制，實現義務教育、基本醫療、社會保障等基本公共服務的均等化作為解決民生問題的突破口，這對縮小收入分配差距也具有重要的作用。基本公共服務均等化，不是在公共服務方面實行平均化，而是在最基本的公共服務方面有平等的制度，這樣才能體現社會的公平與正義。這里要防止兩種傾向：一是認為一個國家的人均收入在3000美元以下的時候，國家不可能把更多的錢用來增加民眾的社會保障，這個時候國家主要要發展經濟，等到人均收入到了3000美元以上，才能大幅度地增加這方面的支出。我們不能因為國際社會中的這種現象，掩蓋我們過去在公共服務方面投入嚴重不足的問題；二是也不能因為要倡導公共服務均等化，而把社會成員的胃口調得很高。
建立面向民生的財政體制。有專家指出，解決民生問題靠發“禮包”的方式是不可持續的，也不足以保證民生核心地位的落實。因此，解決民生問題，迫切的是建立面向民生的財政體制。要嚴格區別公共支出、社會支出。目前為老百姓的支出即社會支出占的比較太低。需要建立一個面向民生的財政體制，通過制度化和法制化來保證財政投入。解決民生問題是掏錢的，而且搞基礎教育、社會保障，效益不會立即增加，短期不會出政績。如果沒有制度化、法制化來保證，很難連續和持久地關注和解決民生問題。建立面向民生的財政體制，前提在于轉變政府職能，建立一個公共服務型政府。
加快以民生為導向的金融體制改革。近年來我國市場化導向的金融改革取得了很大的進展，但是，從民生導向來看，在很多方面還存在很大的不足。建設和諧社會，要樹立以民生為導向的金融改革觀。金融資源的配置有其內在的規律，不能把強調民生與市場化的改革對立起來，強調民生導向，并不是否定市場化改革方向。現在之所以不少弱勢群體、弱勢地區享受不到城市居民所享受到的金融服務，實際上與監管機構對金融業的嚴格準入管制和嚴厲的行政審批密切相關。因此，強調民生導向，需要強調放松對農村金融包括準入、業務創新等方面的管制。農村金融業的風險和成本相對較高，完善風險導向的監管體系和存款保險制度等風險處置機制，是以民生為導向的金融改革的重要內容。
目前金融機構的分布，主要集中在城市和經濟比較發達的地方，基本上可以說是從農村向城市，從落后地區向發達地區輸送資金的渠道。農村金融改革應當符合農村現狀和農民對于金融的需求，特別是小額、分散化、靈活的需求。從監管角度講，對于農村金融監管的協調也需要從民生的角度、風險控制的角度予以改進。這也涉及到政府權利結構的調整問題。
深化就業和分配制度改革，進一步發揮市場配置勞動力資源的基礎性作用。專家分析，目前，基于個人能力和公平競爭導致的效率和收入差距不是社會爭議的焦點，真正引起人們不滿或加劇社會分配失衡的根源，在于人們參與市場競爭的機會不平等以及競爭過程中的不平等。這類不平等主要是體制性因素所導致，它既不反映效率原則，又不受公平原則支配，是分配關系扭曲的重要表現。比如，勞動力流動中的體制性歧視、缺乏有效的勞資協調機制、行政性壟斷對分配關系的扭曲等。
重視和改善民生，就要提高人民的收入和生活水平，著重點是提高低收入群體的收入水平。為此，改變初次收入分配體制性扭曲，應成為深化收入分配改革的重點。政府再分配政策對初次分配結果的調節和矯正固然重要，但轉型經濟中初次分配的起點和過程公平尤為緊迫和重要。離開起點和過程公平，僅僅把關注的重點放在結果公平上，不僅難以根本緩解和抑制收入分配差距擴大的趨勢，而且不利于經濟發展和效率的提高。
有專家指出，必須用發展機會平等保障收入分配公正。目前，我國存在嚴重的就業機會以及過程的不平等：一是傳統城市經濟部門之間存在巨大的工資差異；二是農民工與城市職工的工資差異以及農民工就業的行業壁壘；三是農業部門存在大量失業和半失業人口。據初步估算，一個勞動力在農業部門特別是種植業領域的年勞動時間，是城市經濟部門勞動時間的1/5左右。在這種情況下，如果我們想使兩個領域的勞動力收入實現均等，是絕不可能的。如果真想提高農業勞動力的收入，根本的辦法是增加農業勞動力的有效工作時間，這就要減少農民的數量，讓大量農民盡快轉移到城市經濟部門。由就業狀態的差距而產生的公民之間凈福利的差距是巨大的。例如，行政壟斷行業職工工資福利過高，而一般勞動者特別是農民工的工資福利又過低，工資占GDP的比重從上世紀80年代的17％左右跌到了現在的12~13％。這一比例在發達市場經濟國家一般為50~60％，在一般發展中國家也達到40％左右。
政府的積極措施應是全面提升公民的人力資本水平，創造平等的就業機會，盡可能使所有公民能夠首先從勞動市場上獲得比較接近的勞動報酬。
建立能真正解決民眾利益的訴求和表達機制。要解決民生問題，首先要給民眾充分表達的權力，尤其要重視弱勢群體在公共政策制定過程中的聲音。沒有一個利益均衡表達機制，民生問題解決不了。民生問題與各種社會群體的利益表達能力、機制、博弈等直接相關。公共政策制定的時候，如果弱勢群體缺乏正常的利益表達機制，利益受損后又找不到正常的表達形式，容易引發一系列社會問題。目前民生問題之所以成為各方關注的焦點，與民意表達不充分有直接的聯系。有專家強調，如果一個社會公平正義度比較高，即使這個社會的經濟能力有限，社會利益分配得比較合理，那可能老百姓的怨聲還不至于很高；如果這個社會不能體現公平正義，社會利益分配又明顯不公，即使經濟發展水平比較高了，民眾的怨聲仍然會很高。
解決民生問題需要多方形成合力。專家強調，解決民生問題，需要發揮政府、企業、社會等多方面作用。首先政府要有投入，職能要到位，其次企業要講社會責任，第三，發揮民眾的作用，讓有條件創業的普通百姓在社會主義市場經濟體制的框架內都能成為市場經濟的主體，成為創造財富的主體。民生問題不是政府單方面的給予，而是千千萬萬老百姓的積極參與。政府要為老百姓謀生創造條件和環境。
三、 加快行政管理體制改革是解決民生問題的關鍵
按照建立公共服務型政府的要求，加快政府職能轉變。解決民生問題政府是關鍵，因為政府應當更加重視公平正義。民生問題解決得好與不好，與政府在一定時期的公共服務提供能力有關，也與政府自身的行為有關。政府不要去管企業提高效率的事情，政府是管社會公平公正的，轉變職能要真正轉到服務型政府上。政府要把關注民生、重視民生、保障民生、改善民生作為基本職責。
有專家指出，要在解決百姓謀生之道上提供公共管理的服務平臺，加快政府職能的轉變，把是否實實在在研究民生問題作為政府職能轉變的一個考核指標來考慮。政府在解決民生問題上不僅要輸血，更重要的是造血。要為百姓的謀生給出路，要少取，多予。解決百姓謀生之道是解決民生之本，也是國家利益所在。只要放手讓人民群眾自己創業，我國就會實現生產力進一步的大解放。
有專家強調，解決民生問題的關鍵是基層政府。民生問題的解決是中央、省級政府義不容辭的責任，但解決的基礎和關鍵主要在基層政府。因為基層政府天天與百姓打交道。一方面要賦予基層政府權力和義務，另一方面要加強其公共服務水平和管理能力。實踐證明，越是百姓經濟發展好和快的地區，政府公共服務水平和管理水平越高，觀念轉變得也越快，反之，越是百姓經濟發展差和慢的地區，政府公共服務水平和管理水平也存在差距，觀念轉變得也越慢。因此，基層政府的改革步伐應該加快。
進一步完善公共治理結構。首先，下決心解決公共政策制定中的非理性問題。現在公共政策制定中的一個突出問題是部門主導。具體說，目前我國的公共政策制定過程，不管是立法機構立法，還是行政性法規的制定，一般都是由部門拿出最初的調研和立法方案，如果牽涉到相關部門的話，各個部門都要簽署意見，進行無休止的協調，這個過程實際上就是一個部門利益博弈的過程。在這個利益博弈過程中，在一定程度上，不是對公共利益的博弈，而是各個部門利益的博弈，最終博弈的結果，極有可能是各個部門都能得到關照，不使部門利益受損。這種由部門利益主導的公共政策過程，很可能導致部門利益凌駕于公眾利益之上。所以，不解決公共政策制定中的問題，其他問題很難真正得到解決。一個明顯的例子是，過去我們也拿出過很多資金，支持三農，還有很多專項資金，如扶貧資金等。但是，在實施過程中這個資金鏈條很長，可能被層層截留，這些資金真正到了最末端的農民那里，已經被大打折扣。可見，如果不從根本上解決公共權力的濫用，以及公共權力行使的非理性，再好的政策也很難得到有效實施。
其次，建立科學化、民主化的決策機制。不僅要講決策的民主化，還要強調決策的科學化，以彌補民主失靈。所謂“決策的科學化”，就是決策的專業化，決策要依靠專業知識和專業人士。在表達民生的需求方面，可能更多地需要依靠民主機制；但是在解決民生的供給方面，在進行制度設計方面，可能更多地需要依靠科學，依靠專業化，依靠專業知識，依靠專業人士。現代社會分工越來越細，其中一項重要的分工就是將政府政策制定的調研、決策、執行、監督等四個環節實現相對分離。在國外，前期政策法規的調研工作通常是由審議會、研究會來負責的；決策則是由專門委員會來負責的；政府部門就是執行機構；最后是議會和社會的監督。我們現在的情況是，政府行政部門，既管研究，又管決策，還管執行，還管自我監督。結果是問題越積越多。
第三，通過政治體制改革，加大反腐敗的力度，遏制解決民生問題過程中的腐敗問題。解決腐敗問題，關鍵要推動政治體制改革，解決權力過分集中，審批過多、公共權力濫用、與民爭利等問題。而這些問題反映在解決民生問題。
新階段強化改革決策機制和執行力問題具有重要性、迫切性。專家指出，正確判斷當前的改革形勢非常重要。今天面臨的改革與改革之初有很大不同。我國的漸進改革取得了巨大成績，但是，漸進改革也把一些難題留在了后頭。必須清楚認識到，要素市場改革、宏觀經濟問題等，都是經濟體制改革的難點問題。同時社會改革更具緊迫性，且任務非常艱巨，政治改革也與此相伴生。目前多元利益格局已經形成，并尋求影響改革決策。如何關注、兼顧各方利益，值得認真研究。
有專家還特別強調，目前改革有一個很突出的特點，就是改革決策已開始分散化，且涉及到上層建筑的改革。現在的改革決策機制與過去一般意義上的經濟體制改革有所不同，地位作用更加重要，可能受利益集團的影響更為直接，多方影響改革決策的渠道更為暢通。在這種背景下，完善改革決策機制和強化執行力的問題就顯得更為重要、迫切。 （苗樹彬 黃東暉整理/中國（海南）改革發展研究院 ）
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