轉型期劇烈的社會分層背景下，中央高度重視防止“弱勢群體”制度化、定型化、凝固化，強調政策和制度層面的“邊緣關懷”、“草根關懷”
文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴尚前名
“我們的經濟工作和社會發展都要更多地關注窮人，關注弱勢群體，因為他們在社會中是多數。”近日，《瞭望》新聞周刊了解到，今春全國兩會期間溫家寶總理的這句話，已成為中央政策研究部門高度關注和分析研究的重大社科課題之一。
在當下社會輿論聚焦收入分配格局嚴重失衡的背景下，中國社科院社會學研究所社會政策研究室副主任唐鈞對本刊記者解析，時隔多年后，“弱勢群體”一詞再次出現在國家領導人的表述中，一方面說明隨著社會經濟的發展，政府有更多力量來處理各種難題，表達出政府這些方面工作的決心；另一方面，也體現政府在制定各種社會政策的導向正在發生著轉變，從更多地關注經濟發展，到更多地凝聚民生情懷。
經過查證中央領導講話和文件，本刊記者發現，2002年3月，時任國務院總理的朱基在《政府工作報告》中第一次正式使用了“弱勢群體”一詞。此后，官方的各種表述中則沒有再提及“弱勢群體”一詞，取而代之的是“困難群眾”。
“一定程度上，‘弱勢群體’和‘困難群眾’是兩種不同的表述。”國家行政學院教授汪玉凱對本刊記者說，盡管改革開放以來，我國經濟增長很快，使得相當規模的人群擺脫貧弱的地位，改善了生活水平，但是，目前依然有相當數量的弱勢人群。
他認為，“弱勢群體”是從社會階層分層的角度對社會群體所作出的概括，主要是相對于“強勢群體”所作出的概念。相比物質財產層面的“困難群眾”概念，“弱勢群體”強調社會地位的不平等和社會權益的保障不足，這一概念能更加準確地描述當前社會轉型過程中社會分層的實際。
國家發改委宏觀經濟研究院研究員常修澤為《瞭望》新聞周刊解讀說，“現在，針對轉型期‘弱勢群體’和其產生帶來的問題，中央層面有這樣的理念支撐，相關的政策才不會是應急式的舉措，解決社會轉型中社會分層的矛盾，才能堅定不移地推行下去。”
話語權不足是“弱勢”關鍵
《瞭望》新聞周刊綜合多位受訪專家的分析，從經濟地位、職業劃分、生理條件等不同角度看，“弱勢群體”可分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。
生理性弱勢群體，如殘疾人、兒童、老年人。社會性弱勢群體則主要指不能解決溫飽問題的人群、不能享受社會保障的人群、失去勞動能力以及雖有勞動能力，但因缺乏就業機會而長期無法就業或在勞動力市場中處于明顯弱勢的人群、經濟改革和社會轉型成本的主要承擔者，如城鄉貧困人口、經濟結構調整進程中出現的失業和下崗職工、農民工、災難中的求助者，等等。
接受本刊記者采訪時，中國社科院勞動與社會保障研究中心主任王延中分析說，相對于社會一般群體而言，弱勢群體掌握社會資源比較匱乏，收入、地位和社會尊嚴處于比較弱勢。總體上來說，“弱勢群體”是中低收入人群，他們所獲得的公共服務的質和量都不足，受困于各種先天和后天條件的制約，其改變自身狀況的能力不夠。
但作為一個社會分層的概念，王延中也指出，“不能把一個群體或區域全部看作是弱勢群體。”比如，把整個區域(如西部)或者整個身份階層(如農民工群體)，簡單地劃為弱勢群體就不對。中西部也有富裕區域，東部也有貧困區域。再比如農民工和城市人口相比比較弱勢，但是和未從農村出來的農民相比又比較強勢。
同時，受訪專家也認為，話語權不足是“弱勢群體”的重要特征。“弱勢群體之所以弱勢的一個重要原因就是社會權利表達不暢甚至不通。主流的話語體系中沒有弱勢群體的地位，這也是弱勢最明顯的表現。”唐鈞認為，“既然弱勢群體在社會利益表達上缺失，那么現在應該做的首先就是把表達渠道不通和不暢的地方疏通清理好，給其一個說話的機會、一個表達的通道，尤其是可以公開表達。
他強調，“總理說，‘要創造條件讓人民來監督政府’，只有讓弱勢群體有足夠的通暢的渠道和機制來監督政府，才能使弱勢群體和強勢群體的關系變得平衡。”汪玉凱也表達了同樣的看法，“在獲得政治權利方面有些人是弱勢群體，需要不斷建立和完善相應的社會機制來保障其利益。”
面向“弱勢”推進政策制度傾斜
“弱勢群體和強勢群體的形成主要是利益分化的結果，尤其是收入差距拉大導致社會地位差距的擴大，和社會地位較大分化。”汪玉凱認為，重視保護弱勢群體的基本權益一直是黨和政府的工作重點，但是，由于我國仍是發展中國家，在社會轉型過程中，對弱勢群體的保護和支持還不是很有力，相關制度建設滯后，保障措施跟不上。
從“共享改革發展成果”的角度上來看，常修澤分析，“就我們實際工作來說，在社會保障的問題上仍存在‘被遺忘的角落’，尤其是弱勢群體，如城里的下崗職工、農村的貧困農民、幾千萬殘疾人。”對此，他提醒說，對于當前存在的收入分配差距拉大的情況，當需高度重視，防止這種格局制度化、定型化、凝固化，尤其需要“邊緣關懷”、“草根關懷”，應該讓全體公民共享改革發展成果。
“實際上，無論在市場競爭中還是社會分配體系中，弱勢群體大多是比較貧困、收入比較低、得到的社會福利比較少的人。因此，要改變他們的這種弱勢地位，就必須提高他們的收入、提升他們的社會地位和社會福利。”王延中建議，應將對弱勢群體的關注，作為國家加強民生建設的一個重要方面。
“當然，民生建設是面向全社會的，而不僅僅是面向弱勢群體，但是對弱勢群體的幫助更加直接、力度也更大。”在他看來，通過政府的投入和民生建設，可以使那些過去從市場機制上無法得到公共服務的人群可以得到服務，使原先獲得服務水平比較低的人群可以獲得和其他公民大體相當的公共服務水平。他認為，可以從“從無到有、從少到多”兩個方面著手。
首先，辦好公共教育。王延中指出，“教育可以提高他們的認知和能力，這是一個根本途徑。對于這些比較貧困的中低收入人群，應該讓他們的下一代接受到公共的、均等化的教育。”
其次，提供的公共服務應按照均等化的要求，逐步使理念轉化為現實。使弱勢人群可以得到一些免費的、低費的公共服務，提高他們獲得這些服務的機會和條件。
再者，是在制度安排上，通過轉移支付的方式，有針對性地來解決一些有特殊需要的人群在支持條件不足的情況下而缺乏幫助的情況。“比如，可以通過國家和社會慈善的力量來扶植那些由于先天性原因而失去工作機會的弱勢群體。除了在身體上有殘缺的群體以外，還應解決社會歧視的問題，提供一個公平的就業環境，而不是簡單地提供就業補貼。”
而唐鈞更加關注的是公平分配，“主要是第一次分配公平，要把一系列和民生相關的政策調整好，主要包括教育政策、住房政策、社會保障政策、醫療政策等，使老百姓過上有尊嚴的生活。”特別是，“要給草根階層、弱勢群體、邊緣人群提供一個上升的管道”，常修澤認為，只要管道通，即使有階層分化也可以調整過來。
政府應承擔更多責任
“關注弱勢群體，政府責無旁貸，這是毫無疑問的。”汪玉凱認為，政府首先應最大限度地保障政策本身的公平和公正，“要關注弱勢群體就是要通過政策的公開、公正體現出來，所以政府一定要保證政策本身的公平和正義，若是政策本身就不公平、不正義，若是維護了強勢利益集團的利益，關注弱勢群體就無從談起。”
他警示說，“現在，利益集團越來越多地對國家政策的制定產生影響，政策的制定受各種利益博弈的影響，這也導致弱勢群體在政策制定中的力量趨弱，這值得關注和警惕。”
同時，他指出，政府不能與民爭利。政府應著力解決社會沖突，化解社會矛盾，關注弱勢群體利益，通過稅收等手段來抑制強勢利益，使社會保障在平衡的情況下健康地發展。
當然，另外一個重要的前提是，政府應該按照廉潔政府、節約型政府發展。他建議道，政府應該首先精打細算，反對鋪張浪費，應把財力放在解決民生問題上，“例如醫療、教育、社會保障等，只有把這些關系著百姓切身利益的問題解決好，社會的基礎性工程才有保障。”
“在新的發展階段提出‘讓人民生活得更有尊嚴’，這是對以市場經濟建設為中心的發展戰略的豐富和深化。”常修澤認為，在現代化進程中，一方面需要重新梳理和研究人民生活的哪些方面幸福感、尊嚴度還不夠，并全力解決執行。這應是未來政策的著力點，重點關注法治、和諧、誠信、平等，有計劃地推動人民尊嚴不斷提升，讓改革成果更多惠及普通百姓和弱勢群體。
另一方面，也應從我國基本國情出發，先解決如就業、減貧、社保等的基本需求，再發展到使全體人民“共享”四個方面高端的成果，即共享改革發展高端的物質成果、共享改革發展高端的文化成果、共享改革發展高端的社會成果、共享改革發展高端的政治成果。
“在這一過程中，要把握政策制度的‘漸進性’，政府在實現公共服務均等化的過程中，其橫向范圍要適中，縱向標準要適度，逐步提升公共服務均等化的水平，同時也需防止簡單的民粹主義。”常修澤最后告訴本刊記者。□
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