土地投入邊際效率遞減，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)脫貧作用下降以及農(nóng)村人口減少帶來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)巨大變化等等新變化，對(duì)中國(guó)扶貧工作帶來(lái)了新挑戰(zhàn)
“我國(guó)扶貧規(guī)模依然龐大，貧困程度依然較深，貧困人群的脆弱性依然明顯，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、部門之間、人際之間發(fā)展的不平衡性依然十分突出，相對(duì)貧困問(wèn)題還在不斷凸顯。”
4月8日，國(guó)務(wù)院扶貧辦國(guó)際合作與社會(huì)扶貧司司長(zhǎng)張磊在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)表示，中國(guó)扶貧事業(yè)取得巨大成就，有力地支持了全國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，也為促進(jìn)全球減貧事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但中國(guó)扶貧工作面對(duì)的挑戰(zhàn)仍然較大。
世界銀行最新數(shù)據(jù)顯示，從1981年到2004年的二十多年間，中國(guó)農(nóng)村的貧困率（人口數(shù)量比例）從18.5%下降到了2.8%；農(nóng)村貧困人口的數(shù)量從1.52億下降到2600萬(wàn)。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)（按2003年農(nóng)村價(jià)格計(jì)，平均每人888元）計(jì)算，中國(guó)在這個(gè)貧困線以下的人口所占的比例從65%下降到10%，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量由6.52億降到1.35億，5億多人擺脫了貧困。
對(duì)此，世界銀行中國(guó)局局長(zhǎng)杜大偉告訴《瞭望》新聞周刊，“在如此短的時(shí)間里使得如此多的人擺脫了貧困，對(duì)于全人類來(lái)說(shuō)是史無(wú)前例的……如果沒(méi)有中國(guó)的扶貧努力，在20世紀(jì)的最后20年，發(fā)展中國(guó)家人口數(shù)量不會(huì)有所減少。”他也同意張磊的判斷，中國(guó)扶貧重任仍將繼續(xù)，“在某些方面，任務(wù)將更加艱巨。”
就目前中國(guó)扶貧工作的新進(jìn)展，中國(guó)國(guó)際扶貧中心副主任黃承偉在點(diǎn)評(píng)世界銀行題為《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國(guó)扶貧議程的演進(jìn)》的評(píng)估報(bào)告時(shí)介紹說(shuō)，中國(guó)實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》進(jìn)入了關(guān)鍵的最后兩年，一方面要在現(xiàn)行的扶貧戰(zhàn)略和政策體系下完成綱要確立的目標(biāo)和任務(wù)；另一方面，為適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和扶貧新形勢(shì)，應(yīng)進(jìn)一步研究和制定下一個(gè)時(shí)期新的扶貧戰(zhàn)略和政策體系。財(cái)政部農(nóng)業(yè)司扶貧處吳文智也說(shuō)，“中國(guó)的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。”
扶貧新挑戰(zhàn)
扶貧工作之所以進(jìn)入關(guān)鍵期，在于我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)了結(jié)構(gòu)性變化，深刻改變了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)景觀，而在此過(guò)程中產(chǎn)生了新的扶貧挑戰(zhàn)。
首先，減貧的任務(wù)繼續(xù)存在。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)度量，中國(guó)的貧困人口人數(shù)仍然很多，中國(guó)是世界上貧困人口第二多的國(guó)家，僅次于印度。另一方面，有專家認(rèn)為，因?yàn)橹袊?guó)采用較為嚴(yán)格的貧困標(biāo)準(zhǔn)，不僅低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，而且相對(duì)于中國(guó)人口迅速提高的收入水平和愿望也比較低。而中國(guó)人口基數(shù)大，各地區(qū)發(fā)展不平衡，貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高面臨著諸多難題，相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等制度還有待建立和完善。
其次，面對(duì)貧困的脆弱性仍普遍存在。在一個(gè)計(jì)算年里，脆弱性貧困人口的數(shù)目比實(shí)際貧困人口的數(shù)目多一倍左右。三年中至少有一年總?cè)丝诮?/3屬于貧困之列，而貧困的嚴(yán)重性很大一部分是風(fēng)險(xiǎn)所致。相對(duì)高比例的暫時(shí)性貧困并不意味著貧困的嚴(yán)重性會(huì)降低，或者相對(duì)容易解決，相對(duì)于以長(zhǎng)期貧困為主要形式的時(shí)期而言，社會(huì)政策需要更多地關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)降低和風(fēng)險(xiǎn)管理。
其三，消除剩余的貧困變得更加艱難。隨著貧困率的下降，余下的貧困人口在地理上更為分散，扶貧措施更加難以達(dá)到。與此同時(shí)，減貧對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的反應(yīng)已經(jīng)減弱。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在第六個(gè)五年計(jì)劃期間，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，就能帶來(lái)貧困率下降2個(gè)百分點(diǎn)，而在“十五”期間，貧困率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)已經(jīng)下降到1左右。
其四，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)內(nèi)部的不平等現(xiàn)象也在上升。北京師范大學(xué)收入分配與貧困研究中心主任李實(shí)向《瞭望》新聞周刊介紹，“中國(guó)已經(jīng)成為世界上收入差距擴(kuò)大最快的國(guó)家之一。”由于公共服務(wù)的市場(chǎng)化，收入對(duì)于獲得醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等服務(wù)比過(guò)去更為重要，貧困人口的家庭醫(yī)療教育支出負(fù)擔(dān)加重。
此外，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)重組促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的同時(shí)也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。失業(yè)率上升，同時(shí)勞動(dòng)力參與率下降，而且城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的日益非正規(guī)化，引起對(duì)城市職工福利的擔(dān)憂；大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移始終是減少貧困的一個(gè)重要渠道，但城市的大量流動(dòng)人口使得農(nóng)民工及其家庭如何融入城市也成為不得不考慮的難題。
國(guó)家力量應(yīng)對(duì)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直采取的是實(shí)施農(nóng)村專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)與推動(dòng)宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的扶貧戰(zhàn)略體系。在農(nóng)村專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)方面，采取了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、全面發(fā)展”的基本模式。
“政府更加注重采取綜合措施解決貧困”，國(guó)務(wù)院扶貧辦前主任劉堅(jiān)曾介紹說(shuō)。
自2000年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策措施致力于扶貧和社會(huì)保障事業(yè)。2000年開(kāi)始實(shí)施的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略旨在通過(guò)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶持人力資本形成、保護(hù)環(huán)境、改善地區(qū)投資環(huán)境，以及促進(jìn)當(dāng)?shù)氐馁Y源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“西部的全面開(kāi)放”。2001年，部分考慮到貧困人口的分散性，國(guó)家重新調(diào)整扶貧投入方向，將原來(lái)指定的592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣轉(zhuǎn)變?yōu)?4.8萬(wàn)個(gè)貧困村。除此之外，城市社會(huì)保障體制逐步建立并完善。
2003年以來(lái)，各項(xiàng)工作的步伐逐漸加快。2004年，國(guó)家實(shí)施一項(xiàng)涉及多個(gè)政府部門的培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的“陽(yáng)光工程”，該計(jì)劃的目標(biāo)是到2010年前培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移4000萬(wàn)農(nóng)民。“十一五”規(guī)劃期間，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，農(nóng)業(yè)政策從凈稅收改變?yōu)閷?duì)農(nóng)業(yè)的凈補(bǔ)貼，2006年中央政府全部廢除農(nóng)業(yè)稅。覆蓋全國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助體系于2007年開(kāi)始建立，在政策的推動(dòng)下，農(nóng)村低保已在全國(guó)范圍展開(kāi)，農(nóng)村低保在2007年底即達(dá)到3500萬(wàn)人。
此外，國(guó)家還推出了由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施，地方政府和中央政府共同出資補(bǔ)貼的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋城市失業(yè)居民、學(xué)生和兒童的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；城市及農(nóng)村醫(yī)療救助計(jì)劃、免費(fèi)義務(wù)教育等舉措，重點(diǎn)加大對(duì)民生的投入。
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