從2006年改革的實際進(jìn)程看，改革在多方面不到位，改革推進(jìn)的主要困難在于行政管理體制改革的滯后。根據(jù)我院2006中國改革問卷調(diào)查報告顯示，有80.90%的專家認(rèn)為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，行政管理體制改革是最為關(guān)鍵的體制保障。
1.以落實科學(xué)發(fā)展觀為目標(biāo)的行政管理體制改革已經(jīng)成為全面制度創(chuàng)新的重點。
由于改革發(fā)展新階段的突出矛盾有了明顯變化，今天行政管理體制改革的著眼點與以往不同。無論是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和加強(qiáng)公共服務(wù)職能，還是改善公共治理結(jié)構(gòu)，都要把全面落實科學(xué)發(fā)展觀作為基本目標(biāo)。
（1）這次行政管理體制改革面臨的背景和以往相比發(fā)生了深刻變化，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求進(jìn)行總體設(shè)計和統(tǒng)籌安排。
——從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域看，我國面臨著經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾。這意味著新階段行政管理體制改革的著眼點，已超出以往以政企分開為基本要求的職能轉(zhuǎn)變，而是為經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變作出相應(yīng)的制度安排。
——從社會領(lǐng)域看，公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾越來越突出。這對新階段行政管理體制改革提出了新的要求，需要從體制上解決公共資源優(yōu)化配置的問題，確保政府成為基本公共服務(wù)的主體，并發(fā)揮主導(dǎo)作用。
——從政府自身建設(shè)看，面對行政成本不斷膨脹、行政效率低下和體制機(jī)制性腐敗增多等問題，需要改善公共治理結(jié)構(gòu)。政府還要盡快完善工作方式和運行機(jī)制，建立強(qiáng)有力的行政系統(tǒng)，使自身建設(shè)與全面落實科學(xué)發(fā)展觀的要求相適應(yīng)。
（2）從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求出發(fā)，新階段行政管理體制改革的基本目標(biāo)是政府轉(zhuǎn)型。
我國的改革開放走到今天，市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架已經(jīng)形成，各類企業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體。在這種背景下，政府繼續(xù)扮演投資建設(shè)主體的角色將造成大量的經(jīng)濟(jì)社會矛盾。為此，新階段行政管理體制改革的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
——以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，完善市場經(jīng)濟(jì)體制。這就要求政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)性主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變，以此來提供經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的體制保障。
——以基本公共服務(wù)均等化為重點，強(qiáng)化政府在建立公共服務(wù)體制過程中的主體地位和主導(dǎo)作用。這就要求政府盡快成為社會性公共服務(wù)的主體，以此來強(qiáng)化政府的再分配職能。——以強(qiáng)化政府自身建設(shè)和改革為重點，改善公共治理結(jié)構(gòu)。這就要求政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。
（3）以全面履行政府職責(zé)、規(guī)范約束政府行為為主要內(nèi)容，推進(jìn)新階段的行政管理體制改革。
從改革實踐看，政企分開、政資分開、政事分開等都很重要，機(jī)構(gòu)改革也很重要。問題在于，在部門利益、地方利益和行業(yè)利益的誘導(dǎo)下，這些改革的目標(biāo)都難以實現(xiàn)，甚至還會出現(xiàn)改革的扭曲變形。就是說，面對現(xiàn)階段突出的矛盾和問題，要把履行政府職責(zé)、規(guī)范約束政府行為作為行政管理體制改革的重大任務(wù)。例如，在政府基本公共服務(wù)責(zé)任不到位的情況下，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域推出的一些改革就有可能演變成政府“甩包袱”，從而使改革走形變樣。因此，在改革方案的具體設(shè)計上，特別是在行政管理體制改革的實際推進(jìn)中，要十分強(qiáng)調(diào)政府自身的職責(zé)所在，并由此嚴(yán)格約束規(guī)范政府行為。
2.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的迫切性和現(xiàn)實性，要求政府加快由經(jīng)濟(jì)建設(shè)性主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變。
我國可持續(xù)發(fā)展問題的 “癥結(jié)” ，主要在于政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式。這種經(jīng)濟(jì)增長方式在市場競爭機(jī)制和市場主體的形成過程中發(fā)揮了重要作用。問題在于，它在近幾年的實踐中已弊多利少，難以為繼：助長了投資過度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)惡化；使地區(qū)、城鄉(xiāng)間發(fā)展嚴(yán)重不平衡；降低了就業(yè)增長率；加劇了能源供求矛盾等。我院2006年改革調(diào)查問卷顯示，79.04%的專家認(rèn)為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的基本條件已經(jīng)成熟。
應(yīng)當(dāng)看到，我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架：企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）已成為市場經(jīng)濟(jì)的主體；市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用大大提高，產(chǎn)品和服務(wù)的價格機(jī)制基本形成；經(jīng)濟(jì)全方位對外開放。在這個大背景下，政府的經(jīng)濟(jì)職能不應(yīng)再是直接投資搞建設(shè)，而是要通過提供良好的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。
（1）按照經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的要求，有效地履行政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。
——適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的新形勢，下一步應(yīng)重點改善和加強(qiáng)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。——要加強(qiáng)政府中長期戰(zhàn)略規(guī)劃職能。近些年，中長期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性，在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的作用越來越大。宏觀經(jīng)濟(jì)波動在很大程度上是由經(jīng)濟(jì)政策缺乏預(yù)見性和連續(xù)性所致。為此，建議成立專司中長期規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)政策決策的國家經(jīng)濟(jì)部或國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會，以提高中長期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性、約束性和經(jīng)濟(jì)政策的有效性、穩(wěn)定性。
——提高貨幣政策在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的地位。利率和匯率是市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的基本工具。為此，應(yīng)當(dāng)明顯增強(qiáng)央行的貨幣政策決策職能，并由此完善央行運行的體制機(jī)制。
——確保經(jīng)濟(jì)信息統(tǒng)計的準(zhǔn)確性。準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息是保證經(jīng)濟(jì)政策有效性的前提，但目前統(tǒng)計數(shù)字失真的現(xiàn)象具有一定的普遍性。建議通過相關(guān)立法，進(jìn)一步完善制度和改進(jìn)方法，提升國家統(tǒng)計機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，以進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)信息的客觀性。
（2）強(qiáng)化政府的市場監(jiān)管職能。
我院2006年改革調(diào)查問卷顯示，72.75%的專家認(rèn)為，當(dāng)前政府在履行經(jīng)濟(jì)職能方面的突出問題是市場監(jiān)管不力和過多干預(yù)并存。最近幾年，藥品、食品安全等方面的問題越來越嚴(yán)重，有些已經(jīng)觸及了社會公共安全的底線。為此，應(yīng)盡快從體制機(jī)制入手，提高政府市場監(jiān)管效能。要保證市場監(jiān)管的統(tǒng)一性。實行市場監(jiān)管的垂直管理。例如，把處于直屬機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入國家行政序列，受國家行政法和相關(guān)法規(guī)的規(guī)范和約束。建立國家層面的市場監(jiān)管委員會。針對市場監(jiān)管中多頭參與和監(jiān)管不到位并存的現(xiàn)狀，要加強(qiáng)市場監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合各監(jiān)管部門的力量，提高監(jiān)管效率。實現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管的過渡。以金融業(yè)為例，混業(yè)經(jīng)營大勢所趨，應(yīng)盡快實現(xiàn)由分業(yè)監(jiān)管向綜合性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。
（3）加強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。
——我國已經(jīng)成為世界上第四大經(jīng)濟(jì)體，加強(qiáng)國家整體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的任務(wù)比以往更為緊迫。
——大大強(qiáng)化國家能源戰(zhàn)略職能。我國現(xiàn)行的能源戰(zhàn)略規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)大國的地位不相適應(yīng)。為此，應(yīng)當(dāng)盡快組建國家能源委員會，專司國家能源戰(zhàn)略職能。此外，最大的三家國有控股能源公司既有執(zhí)行國家能源戰(zhàn)略的某些職能，又都是海外上市公司。這樣，不可避免地導(dǎo)致資本盈利性和國家能源戰(zhàn)略職能之間的體制性矛盾。由此，盡快組建國家能源控股公司有著十分迫切而重大的現(xiàn)實需求。
——強(qiáng)化對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。我國是世界第三大貿(mào)易國，但政府的對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能還比較薄弱。雖然履行對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能的部門是商務(wù)部，但是相當(dāng)一部分政策的制定和責(zé)任落在其他相關(guān)部門。為此，建議由商務(wù)部專司國家對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能，以強(qiáng)化對外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。
——將國有資產(chǎn)管理納入國家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。我國的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了國有經(jīng)濟(jì)要在一些重要工業(yè)部門保持主導(dǎo)作用，與此相對應(yīng)，國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)始終作為國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能的重要組成部分。為此，建議成立國有資產(chǎn)管理和工業(yè)部，專司國有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理職能。這樣，既有利于加強(qiáng)政府的國有資產(chǎn)戰(zhàn)略管理和重大政策決策的職能，又可以有效地發(fā)揮國有資本在工業(yè)領(lǐng)域的控制力和影響力。
（4）擴(kuò)大國家的環(huán)境保護(hù)職能。
2006年度中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，有86%的公眾認(rèn)為，環(huán)境污染對人的健康造成了很大的影響。39%的人認(rèn)為，環(huán)境污染對本人和家人的健康造成了很大或較大影響。越來越嚴(yán)峻的環(huán)境問題不僅影響和制約了人們的生產(chǎn)和生活，而且還直接威脅到了人類自身和子孫后代的生存和發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)大大強(qiáng)化各級政府的環(huán)境保護(hù)職能。要在發(fā)揮中央地方兩個積極性的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央對地方環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職能。嚴(yán)格糾正一些地方政府重經(jīng)濟(jì)增長而輕環(huán)境保護(hù)的傾向。為強(qiáng)化國家的環(huán)保職能，建議成立國家環(huán)境委員會。要探索綠色GDP評價體系，使其逐步成為評價地方政府經(jīng)濟(jì)業(yè)績可操作性的指標(biāo)體系。
3.適應(yīng)全社會公共需求的全面快速增長，需要大大強(qiáng)化政府在公共服務(wù)體制建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用。
應(yīng)按照十六屆六中全會精神，把“創(chuàng)新公共服務(wù)體制”作為行政管理體制改革的基本目標(biāo)之一。
（1）盡快實現(xiàn)中央地方關(guān)系由“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”轉(zhuǎn)變。
——現(xiàn)行的中央地方關(guān)系，使各級政府把主要精力放到地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財政收入增加上，經(jīng)濟(jì)總量是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)是軟約束。在這種情況下，建立公共服務(wù)體制是缺乏基本條件的。為此，應(yīng)當(dāng)盡快為中央地方關(guān)系從“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點”轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。
——規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經(jīng)濟(jì)總量的稅收返還和原體制補(bǔ)助，清理和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使整個轉(zhuǎn)移支付制度符合基本公共服務(wù)均等化的總體要求。著力調(diào)整中央財政支出結(jié)構(gòu)。
——減少中央財政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例，明顯增加基本公共服務(wù)支出比例，明顯加大中央財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度，明顯加大中央財政對中西部基本公共服務(wù)的投入力度。
——培育地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財源。例如，積極探索開征物業(yè)稅，使其成為地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定稅源；改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力；將地方國有資本預(yù)算納入財政預(yù)算，增加地方政府可支配財力。
（2）嚴(yán)格劃分各級政府的公共服務(wù)職責(zé)，使各級政府公共服務(wù)的職責(zé)與能力相匹配。 中央原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點，強(qiáng)化再分配職能。應(yīng)盡快制訂全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，建立公共服務(wù)的評價體系。按照事權(quán)與財力相對稱的原則，盡可能地通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付熨平不同區(qū)域間基本公共服務(wù)的財力差距。各級地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強(qiáng)化公共服務(wù)的供給效率。著力提高縣鄉(xiāng)基層政府財力，使縣鄉(xiāng)基層政府能夠切實承擔(dān)起公共服務(wù)職能，切實為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)。對中央地方共同承擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)，應(yīng)責(zé)任清晰，分工明確：逐步改變雙重管理的做法，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事項由中央垂直管理，屬于地方職權(quán)范圍內(nèi)的事項由地方統(tǒng)一管理。此外，著眼于提高公共服務(wù)供給效率，擴(kuò)大“省管縣”體制的試點范圍，爭取在縮小行政層級方面有新的突破。
（3）以保障基本公共服務(wù)供給為重點加強(qiáng)政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。
現(xiàn)行政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與有效履行公共服務(wù)職能的要求不相適應(yīng)。政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、公共服務(wù)信息管理系統(tǒng)不科學(xué)、公共服務(wù)人才隊伍配備不合理的問題仍然十分突出。因此，在縱向上，要盡快改變公共服務(wù)機(jī)構(gòu)“上下一般粗”、職能趨同化嚴(yán)重的現(xiàn)象。借鑒國際經(jīng)驗，加強(qiáng)上下級之間的分工與協(xié)作，以提高公共服務(wù)供給效率。在橫向上，要克服公共服務(wù)管理事務(wù)分工過細(xì)，有關(guān)部門職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象。應(yīng)盡快整合和優(yōu)化同級政府行政組織資源，按照公共服務(wù)分工的基本規(guī)律科學(xué)設(shè)置公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。
（4）以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度。
近幾年的宏觀調(diào)控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務(wù)的現(xiàn)象并未完全改觀。以招商引資和經(jīng)營城市為目標(biāo)，“項目市長”、“項目縣長”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因，在于干部政績考核制度很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要。一方面，我國現(xiàn)行的干部考核指標(biāo)體系中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)等指標(biāo)比重較大，某些時候GDP指標(biāo)甚至對干部的升遷“一票否決”；另一方面，現(xiàn)行干部政績考核制度很難反映老百姓的聲音。增加基本公共服務(wù)在干部政績考核體系中的權(quán)重?！笆晃濉睍r期應(yīng)盡快把公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。應(yīng)當(dāng)針對公共服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。
4.從政府自身建設(shè)與改革所面臨的問題看，改善公共治理結(jié)構(gòu)越來越成為行政管理體制改革的重大任務(wù)。
政府職能的越位和缺位與現(xiàn)行的公共治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。近年來，無論從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，還是從市場監(jiān)管中暴露出來的矛盾和問題看，公共治理結(jié)構(gòu)的問題已經(jīng)到了非解決不可的地步。為此，改善公共治理結(jié)構(gòu)越來越成為行政管理體制改革的主要任務(wù)之一。
（1）按照決策與執(zhí)行分開的要求，盡快實行大部制。
當(dāng)前，中央部委集決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身的現(xiàn)象比較普遍，有的綜合性部委集中了過多的決策權(quán)，削弱了其他部門的決策權(quán)，不僅降低了政府行政效率，還強(qiáng)化了部門利益，并成為產(chǎn)生機(jī)制性腐敗的因素之一。從我國的基本國情出發(fā)，推行大部制的主要目的不在于精簡機(jī)構(gòu)和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行分開的行政管理體制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)可考慮進(jìn)一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)過渡。
（2）規(guī)范各級政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會職能，建立強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。
1980年8月18日，鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會議上指出：“要建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”。當(dāng)前，實現(xiàn)這一目標(biāo)的要求與改革開放初期有所不同。改革開放初期，政府工作系統(tǒng)的基本任務(wù)是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。當(dāng)前的問題是，科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)成為改革發(fā)展的總體指導(dǎo)方針，但從整個行政系統(tǒng)內(nèi)部情況看，各級政府的主要任務(wù)仍是履行經(jīng)濟(jì)職能，而履行社會職能的權(quán)力相對分散，也相對薄弱。因此，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和理順政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能，以強(qiáng)化行政系統(tǒng)自上而下的一致性。
（3）建立有效的政府監(jiān)督體制。
我國的行政監(jiān)督主體不僅有行政機(jī)構(gòu)自身,還有黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公民及社會輿論。監(jiān)督主體多，機(jī)構(gòu)多，渠道多，但監(jiān)督力量過于分散，監(jiān)督的協(xié)調(diào)性、配套性比較差。從而，需要從內(nèi)外兩個方面來有效監(jiān)督政府。在政府行政體制框架內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)分開，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。要加強(qiáng)廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，建立政府履行層級監(jiān)督責(zé)任和自我糾錯機(jī)制。同時，完善行政外部監(jiān)督體制。推行政務(wù)公開，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和新聞輿論的監(jiān)督作用，認(rèn)真接受群眾監(jiān)督。
（4）有效控制行政立法規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)范行政立法程序。
據(jù)統(tǒng)計，20年來全國人大通過的法律有75%～85%是由國務(wù)院各部門提出來的。此外，行政部門還出臺了大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章，具有類似于法律的約束力。在行政立法程序尚不規(guī)范的情況下，行政立法很難擺脫部門利益、行業(yè)利益的局限，也給改革攻堅造成了很大的難度。未來幾年，要從總體上控制和縮小行政立法的規(guī)模，并且嚴(yán)格規(guī)范行政立法的程序。嚴(yán)格限定授權(quán)行政部門的立法起草范圍，限制行政部門訂立行政法規(guī)和部門規(guī)章的范圍。增強(qiáng)全國人大的立法權(quán)威，盡快制定程序法，以規(guī)范行政立法的程序。擴(kuò)大行政立法過程中的公眾參與機(jī)制，推行開門立法、建立立法回避制度、立法公開制度和立法參與制度。此外，應(yīng)盡快建立行政立法審查和撤消機(jī)制，廢除那些不適當(dāng)體現(xiàn)部門和行業(yè)利益的法律法規(guī)。在審查程序中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級人大和人大常委會的作用，可以考慮在全國人大設(shè)立專門委員會，對行政立法進(jìn)行監(jiān)督和審查。
新階段的行政管理體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點。因此，在改革基本方向明確的前提下，綜合設(shè)計行政管理體制改革的總體方案相當(dāng)重要。在總體方案設(shè)計科學(xué)的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標(biāo)和短期措施，才能夠使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進(jìn)。行政管理體制改革還要把握改革時機(jī)，成熟一項推出一項。新階段的行政管理體制改革不是一般性的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，而是要實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。要使政府轉(zhuǎn)型能夠保持連續(xù)性，能夠有所作為，應(yīng)當(dāng)堅持成熟的改革先行的原則，成熟一項做一項。例如，大部制的實行可以逐步推進(jìn)。當(dāng)前，整合交通、鐵路、民航等部門，建立交通運輸部的時機(jī)相對成熟，可以先行推出。
應(yīng)當(dāng)看到，在改革進(jìn)入全面制度創(chuàng)新的階段，尤其是全面利益關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵時期，改革的綜合協(xié)調(diào)是順利推進(jìn)改革的前提。我院2006中國改革調(diào)查報告顯示，高達(dá)94.05%的專家認(rèn)為當(dāng)前部門利益化問題突出，制約了行政管理體制改革的進(jìn)程；有84.6%的專家認(rèn)為當(dāng)前有必要加快建立高層改革協(xié)調(diào)機(jī)制，以加快推進(jìn)改革攻堅?？梢?，當(dāng)前的改革既需要高層次、利益超脫的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)計改革的總體方案，又需要權(quán)威性的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在改革的實際進(jìn)程中打破局部利益和既得利益的約束。為此，建議在中央層面規(guī)范各類議事機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立利益超脫的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從全局的角度規(guī)劃和協(xié)調(diào)改革。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：遲福林 中國（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長、教授】
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