一、民政工作“十一五”期間的任務(wù)是要推動(dòng)中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型。
伴隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型主要包括兩個(gè)方面的變化：從單位制向公民社會(huì)轉(zhuǎn)變；政府職能從直接管理經(jīng)濟(jì)向?yàn)樯鐣?huì)成員提供福利和服務(wù)轉(zhuǎn)變。十一五期間民政工作的任務(wù)就是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)成員的管理。
1．對(duì)社會(huì)組織的管理
隨著中國社會(huì)從單位制向公民社會(huì)轉(zhuǎn)變，民政部門直接承擔(dān)著培育和管理公民社會(huì)組織的責(zé)任，包括各種利益團(tuán)體、民間組織和基層社區(qū)組織等都屬于公民社會(huì)組織。我們經(jīng)常提到的“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變就是社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)必然趨勢，但繼續(xù)由政府直接管理這些大量的“體制外人員”顯然是不現(xiàn)實(shí)的，必須依靠公民社會(huì)組織的發(fā)展和不斷完善，形成暢通的利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)在政府支持和監(jiān)控之下的社會(huì)自我管理機(jī)制，這就是公民社會(huì)的實(shí)質(zhì)，即政府與公民社會(huì)組織合作管理社會(huì)。從這個(gè)意義上來說，民政工作的社會(huì)管理職能不是去直接管理社會(huì)事務(wù)，而是通過發(fā)育和健全公民社會(huì)組織來形成政府與社會(huì)的合作與良性互動(dòng)關(guān)系。
2．對(duì)社會(huì)成員的管理
隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，特別是政府社會(huì)責(zé)任的不斷加強(qiáng)，民政工作正在從為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)服務(wù)，直接承擔(dān)著維護(hù)群眾基本權(quán)益的責(zé)任。權(quán)益是市場經(jīng)濟(jì)的核心，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治的前提是權(quán)益，而獲得日常生活保障的權(quán)益則是最基本的權(quán)益或人權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的其他職能如規(guī)制和監(jiān)控等是可以通過獨(dú)立部門完成的，但提供社會(huì)福利的責(zé)任則是任何部門都不能取代的。因此，民政部門就是政府的主要職能部門；或者說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，民政工作是最典型的政府工作。改革以來，從民政工作走過的歷程來看，民政工作已經(jīng)從政府的邊緣工作走向被政府和全社會(huì)共同關(guān)注的舞臺(tái)，其扮演的角色正從社會(huì)的最后安全網(wǎng)走向促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平的角色。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民政工作的對(duì)象所覆蓋的社會(huì)群體越來越廣，工作內(nèi)容也更多地是以提高人民群眾的物質(zhì)和精神生活質(zhì)量為目標(biāo)。
二、民政工作面臨著系統(tǒng)外部和系統(tǒng)內(nèi)部的雙重挑戰(zhàn)
系統(tǒng)外部的挑戰(zhàn)是指來自民政部門以外的挑戰(zhàn)，是民政部門不能控制的環(huán)境因素造成的；系統(tǒng)內(nèi)部的挑戰(zhàn)是指民政系統(tǒng)本身存在的與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)的各種缺陷。
（一）系統(tǒng)外部的挑戰(zhàn)
1、民政工作的環(huán)境沖突
從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，民政部門是政府應(yīng)對(duì)社會(huì)問題、解決社會(huì)矛盾的應(yīng)急部門，其很多工作都是應(yīng)急性的工作。我們?cè)趯?shí)踐中可以感到，民政部門沒有自己的工作日程表，而是根據(jù)改革的需要和社會(huì)問題的發(fā)展變化不斷調(diào)整工作的內(nèi)容和重點(diǎn)，可以說是社會(huì)問題的一個(gè)“回收站”或“加工廠”。民政部門經(jīng)常處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的夾縫中工作，既要解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的問題，又要應(yīng)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)帶來的新的社會(huì)矛盾。這是導(dǎo)致民政工作經(jīng)常處于無序狀態(tài)，條理不順，體制不適應(yīng)，以及無法可依或有法難依的現(xiàn)象的根本原因，其結(jié)果必然是“苦、累、亂、做不好”。
2、民政工作的法制不健全、法律滯后
民政工作立法滯后，現(xiàn)有法規(guī)操作性不強(qiáng)，影響依法行政。民政工作的很多業(yè)務(wù)既與群眾的切身利益密切相關(guān)，又要體現(xiàn)政府的政策意志，因此依法行政是保證民政工作順利完成任務(wù)的前提條件。但民政工作的立法滯后、操作性不強(qiáng)，如低保制度、退伍安置和居委會(huì)工作等，或者缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作手段，或者無法可依。
3、民政部門的能力與任務(wù)不協(xié)調(diào)
首先是民政部門不具備獨(dú)立解決社會(huì)問題的能力，其很多業(yè)務(wù)都需要其他部門或企業(yè)的配合才能開展。其次，民政工作雖然是政府的工作，但職能雜、職權(quán)低、條框管理，民政部門卻不是一個(gè)實(shí)際的權(quán)力部門，不具備決策權(quán)，各級(jí)民政部門的人事和財(cái)務(wù)由政府決定，很多工作需要政府的重視才可以開展，影響工作效率與效果；民政工作的地位和重要性只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引出尖銳的社會(huì)矛盾時(shí)才會(huì)得到政府的重視，各項(xiàng)工作才能順利開展，因此政府對(duì)民政的態(tài)度是做好民政工作的關(guān)鍵因素。
（二）系統(tǒng)內(nèi)部的挑戰(zhàn)
1、理論研究滯后
民政工作是政策性和業(yè)務(wù)性都很強(qiáng)的工作，但在實(shí)踐中沒有系統(tǒng)的理論指導(dǎo)工作。關(guān)于理論研究滯后的問題，客觀上來說也是由于民政的職能帶有不確定性的原因造成的。民政系統(tǒng)的很多工作方法和措施都不可避免地帶有探索性。國外的理論或模式在中國的適用性非常有限。這是因?yàn)橹袊慕?jīng)濟(jì)改革舉世無二：一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制上進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)的改革，二是在社會(huì)主義的政治框架下進(jìn)行的市場經(jīng)濟(jì)改革。這一改革過程本身就是一個(gè)實(shí)驗(yàn)和探索的過程，其中必然會(huì)遇到各種預(yù)料不到的問題。
而民政部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)，加之市場經(jīng)濟(jì)改革的時(shí)間仍然很短，很多問題正處于暴露階段，很多措施也正處于試驗(yàn)或探索階段，尚未得到實(shí)踐的充分驗(yàn)證，這就必然導(dǎo)致目前的民政理論研究只局限于對(duì)現(xiàn)象的描述，很難上升為對(duì)民政工作具有普遍指導(dǎo)意義的理論。
2．管理水平落后
民政工作是實(shí)施社會(huì)福利政策的主要部門，但我們的很多政策在設(shè)計(jì)上是不完整的，缺乏一些基本的政策構(gòu)件，如政策目標(biāo)、指標(biāo)、監(jiān)控和評(píng)估體系等。從客觀上來說，民政工作覆蓋的內(nèi)容龐雜，難以形成一個(gè)能概括全部業(yè)務(wù)的理論。民政理論研究不僅要研究宏觀的政策問題，更重要的是要研究操作或管理層面的問題，特別是對(duì)基層民政部門來說，操作層面的研究可能更具有實(shí)用性和指導(dǎo)意義。
3、非專業(yè)化傾向
民政工作多年在社會(huì)上造成一種印象，即任何人都可以從事民政工作。隨著社會(huì)的發(fā)展，民政工作人員只有埋頭苦干、甘于奉獻(xiàn)的精神是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，民政隊(duì)伍必須改先干后學(xué)為先學(xué)后干。
三、民政工作“十一五”的推進(jìn)思路
十一五期間民政民政部門是否能有效地完成所承擔(dān)的任務(wù)的關(guān)鍵在于是否能夠創(chuàng)造性地解決好政府與市場的關(guān)系問題。換言之，民政干部是否能真正地解放思想、創(chuàng)新機(jī)制是決定民政工作成效的關(guān)鍵問題。也就是要?jiǎng)?chuàng)造性地轉(zhuǎn)變政府的職能。
1、在政策設(shè)計(jì)中，需要對(duì)人性有合理的預(yù)設(shè)
設(shè)計(jì)社會(huì)政策時(shí)，首先要對(duì)人性的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)，這也是政策科學(xué)性之所在。社會(huì)政策的制定和實(shí)施是一個(gè)政治過程，各相關(guān)主體都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響。這包括兩個(gè)方面：首先，建立有效的激勵(lì)機(jī)制。如果我們的政策與人們的意愿不相符合，不僅會(huì)付出高昂的行政代價(jià)，也很難取得理想的政策效果。因此，我們必須充分考慮個(gè)人的動(dòng)機(jī)因素，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，以使個(gè)人利益與政策的目標(biāo)一致，而避免過多地使用強(qiáng)制性手段來實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)。其次，重視社會(huì)政策的技術(shù)手段。在社會(huì)政策設(shè)計(jì)時(shí)可以通過技術(shù)手段來最大限度地減少人的因素對(duì)政策效果的負(fù)面影響，例如，如果我們能夠在社會(huì)政策的制定和實(shí)施過程中采取常規(guī)監(jiān)管、增加民主監(jiān)督機(jī)制和政策透明度等機(jī)制，必然會(huì)減少腐敗的機(jī)會(huì)或增加腐敗行為的成本，從達(dá)到預(yù)防和控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的目的。
2、重視對(duì)社會(huì)政策過程的管理
輕視過程是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的特點(diǎn)，今天，這種粗放的管理模式需要改變了。我們需要對(duì)社會(huì)政策的過程進(jìn)行管理。具體來說，就是要重視對(duì)社會(huì)政策的監(jiān)控和評(píng)估。長期以來，我們的社會(huì)政策更重視組織的目標(biāo)，如資金投入和覆蓋率等，而對(duì)一個(gè)具體的社會(huì)政策要解決什么問題或?qū)φ邔?duì)象產(chǎn)生什么影響則不僅事前缺乏明確的界定，過程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時(shí)的政策評(píng)估，由此而經(jīng)常導(dǎo)致政策制定的盲目性和實(shí)施的隨意性共存的情況，最終也影響了政策的可持續(xù)性。
3、在社會(huì)管理的理念上，要實(shí)現(xiàn)由“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變
在實(shí)施對(duì)社會(huì)管理方面，傳統(tǒng)的觀念是“統(tǒng)治”，即政府包攬所有的社會(huì)事務(wù)職能，這種觀念已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要。統(tǒng)治是政府憑借公共權(quán)威，運(yùn)用行政命令和行政手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的過程，統(tǒng)治的主題是單一的，只能是政府；統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是單向度的，總是自上而下的；統(tǒng)治的手段是強(qiáng)制性的。“治理”是國家和社會(huì)在認(rèn)同和合作的基礎(chǔ)上，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的過程，治理的主體是多元的，它既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共部門和私人部門的合作；治理的運(yùn)行是多向度的，它是一個(gè)上下所有互動(dòng)的管理過程；治理的方式主要通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理；治理的目的在于最大限度地增進(jìn)社會(huì)公共利益，達(dá)到有效和成功，亦即“善治”，在政府與社會(huì)之間建立起互助合作的良性互動(dòng)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，保證公共利益的最大化。從“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是一個(gè)國家權(quán)力向社會(huì)回歸的過程，是一個(gè)還權(quán)于民的過程。
4、在社會(huì)管理職能上，實(shí)現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，或是從政府包攬向能促型政府轉(zhuǎn)變
要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把以人為本、執(zhí)政為民化為一種穩(wěn)定的制度功能。把政府的職能真正轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”上來，而且更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。切實(shí)解決政府職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”問題。改變政府以往介入市場過多的“越位”和在提供社會(huì)公共服務(wù)方面的“越位”，使自身公共管理職能得以強(qiáng)化。同時(shí)要強(qiáng)化社會(huì)參與和自我管理能力。
5、在社會(huì)管理方式上，實(shí)現(xiàn)由行政手段向法律和經(jīng)濟(jì)手段的轉(zhuǎn)變
首先，政府要通過推動(dòng)立法、制定法規(guī)、規(guī)劃、宏觀調(diào)控、監(jiān)督檢查、信息引導(dǎo)等手段，變直接管理為間接管理，對(duì)社會(huì)自身無力解決的利益矛盾和沖突進(jìn)行仲裁和協(xié)調(diào)，使政府在社會(huì)管理中的角色成為服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、干預(yù)者。當(dāng)前要對(duì)政府管理社會(huì)的體制和流程進(jìn)行再造，著重構(gòu)造三大體系。一是構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃體系。一個(gè)現(xiàn)代公共服務(wù)性政府首先必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，站在全局的、整體的高度，找準(zhǔn)定位，明確提出今后發(fā)展的戰(zhàn)略模式、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上制定具體的規(guī)劃，以落實(shí)發(fā)展的理念和戰(zhàn)略。二是要構(gòu)建政策制度體系。一個(gè)現(xiàn)代化的政府必定是一個(gè)制度資源富足的政府，具有制度的效率才能促進(jìn)持續(xù)的發(fā)展。要做到在規(guī)范市場行為的同時(shí)，有效地約束和規(guī)范政府行政行為，并要追求制度的組合效益，形成相互配套銜接的政策制度體系。三是要構(gòu)建工作運(yùn)行體系。要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)、相制約的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)建新的政府工作運(yùn)行體系，不斷提高行政效能。做到?jīng)Q策機(jī)制確保民主、科學(xué)，執(zhí)行機(jī)制體現(xiàn)規(guī)范、高效，監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)制約、有效。要擴(kuò)大社會(huì)管理的社會(huì)開放度，增強(qiáng)社會(huì)透明度，提高社會(huì)參與度，建立健全聽證、公示、評(píng)議、監(jiān)督制度，形成民主化、多元化、制度化的科學(xué)民主決策機(jī)制。
其二，政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段主要是為了提高公共服務(wù)的效能。在政府公共服務(wù)中引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給多中心的制度安排，是政府履行公共服務(wù)的必然選擇。在公共服務(wù)領(lǐng)域，除涉及國際安全和必須由政府壟斷的外，完全適合市場運(yùn)作的應(yīng)交給企業(yè)，不適合市場化的微利或無利可圖的公益產(chǎn)品，應(yīng)通過有效扶持政策，由非營利組織運(yùn)作，既能減輕政府負(fù)擔(dān)，又會(huì)促進(jìn)公共服務(wù)產(chǎn)品的豐富低廉，改善人民福利。要改革政府對(duì)社會(huì)事業(yè)的管理體制，實(shí)行政社分開、政事分開，實(shí)行“國辦民營”、“民辦公助”、“政府購買服務(wù)”等多種形式，提供公共產(chǎn)品，發(fā)展公益事業(yè)，滿足社會(huì)需求
6、按照培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的原則，加強(qiáng)民間組織能力建設(shè)
民間組織對(duì)于社會(huì)管理來說，具有“雙刃劍”的作用。民間組織引導(dǎo)得好，發(fā)展得好，有利于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧與進(jìn)步，其積極的作用就會(huì)得到充分發(fā)揮。反之，則會(huì)帶來消極甚至破壞作用。很長一段時(shí)間以來，我們?cè)谌绾螌?duì)待民間組織發(fā)展問題上有過爭論，是“堵”還是“疏”，各有說法。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，單純?nèi)ァ岸隆敝皇菣?quán)宜之計(jì)，立足于“疏治”才能治本。這里的“疏”，不是放任自流，而是治理的一種方式，即強(qiáng)調(diào)用客觀發(fā)展的方式去對(duì)待民間組織，因勢利導(dǎo)，力爭最大限度地發(fā)揮民間組織的積極作用，并限制其負(fù)面影響。
要堅(jiān)持培育發(fā)展與管理監(jiān)督并重的方針，以民間組織服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為核心，以提高民間組織能力建設(shè)為重點(diǎn)，建立與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，布局合理、結(jié)構(gòu)分化、作用明顯的民間組織發(fā)展體系，使民間組織管理逐步成為參與社會(huì)管理的有生力量。同時(shí)要建立健全民間組織管理的政策法規(guī)和分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體系，保證民間組織沿著健康的軌道發(fā)展壯大。
7、依靠社會(huì)力量加強(qiáng)基層社會(huì)管理
在我國城市社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的過程中，許多社會(huì)問題和矛盾隨之聚積到基層，依靠社會(huì)力量加強(qiáng)社會(huì)管理，已成為成是基層社會(huì)管理的必然選擇。
8、加強(qiáng)社會(huì)政策建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)公平正義
社會(huì)政策包括保證整個(gè)社會(huì)良性運(yùn)行的制度型社會(huì)政策和針對(duì)弱勢群體的補(bǔ)缺型社會(huì)政策。目前我國作為制度型社會(huì)政策還沒有真正建立，處于部門分割、政出多門、缺乏整體性、前瞻性的研究、設(shè)計(jì)和制度安排，建立完整意義的社會(huì)政策需要一個(gè)長期努力過程，必須開始著手考慮。而作為針對(duì)弱勢群體的補(bǔ)缺型社會(huì)政策——社會(huì)保障也需要進(jìn)一步完善。社會(huì)保障直接關(guān)系廣大人民群眾基本利益，是社會(huì)的重要“穩(wěn)定器”，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”。
9、加強(qiáng)民政理論研究
首先要研究政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，在宏觀層面上指導(dǎo)民政工作的方向。理論研究要跳出現(xiàn)有的民政政策或法規(guī)等，從全局出發(fā)，拋開部門利益，以解決社會(huì)矛盾和沖突的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)。其次要研究民政管理，就是對(duì)民政的各項(xiàng)業(yè)務(wù)從管理的角度進(jìn)行研究，在操作層面上指導(dǎo)民政工作，為民政工作的各項(xiàng)業(yè)務(wù)提供科學(xué)的手段和方法。具體來說，要把民政部門所承擔(dān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)作為一門獨(dú)立的學(xué)科進(jìn)行研究。最后還要研究民政管理的工具。當(dāng)前比較流行的做法是公私合作、購買服務(wù)或服務(wù)承包等政府治理手段。要深入研究這些手段的優(yōu)勢和缺點(diǎn)，使其成為民政管理的有效手段。（北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所 張秀蘭）
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