| 燃油稅"擇機"背后:"節能環保"倒逼燃油稅出臺 |
| 中國發展門戶網 www.chinagate.com.cn 2008 年 07 月 16 日 |
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為了開征燃油稅，中國已“擇機”了十年。
1998年，中國政府對外宣布，將“擇機開征燃油稅”。十年過去了，中國的油價增長了一倍多，燃油稅開征的“第二只靴子”依然懸在半空。
如何以稅代費？如何解決公交、農、漁等行業的特殊性問題？如何應對持續的油價、物價上漲壓力？部門利益、中央地方權責如何協調？……一連串的問題纏繞其中。
事情正在起變化。
6月17日,國家發改委能源研究所研究員、能源系統分析和市場分析室主任姜克雋發表文章《能源稅不會影響中國經濟發展》。該文認為，“最近中國對擬征收機動車燃料稅的討論，為征收能源稅帶來了很好的契機。”
7月8日，財政部經濟建設司副司長曾曉安表示，擇機開征燃油稅，并考慮對嚴重污染環境或消耗大量資源的產品征收消費稅。6月17日，財政部副部長張少春也對外表示擇機出臺資源稅改革方案和燃油稅,研究開征環境稅，以加大節能支持力度。
高頻率“放風”之下，業內專家指燃油稅開征時機已經基本成熟。
中國的燃油稅開征，正在被日益嚴峻的節能環保形勢所催迫。“不該再等待了。”姜克雋強調。
燃油稅開征：曾經“呼之欲出”
十年前，中國的燃油稅開征曾一度如箭在弦，呼之欲出。
20世紀末，中國存在著巨額的政府稅外收費，而稅外收費的比重過大，不但削弱了中央政府對宏觀經濟的調控力度，而且助長了地方和部門的本位主義。
當時，中國政府為規范清理各地普遍的亂收費現象，決定推行“費改稅”的稅費改革大思路，而開征燃油稅，便是推行這一思路的兩大突破口之一。另外一個突破口，則是農村稅費體系的改革。
1994年啟動的海南島試點，為中央政府推行燃油稅改革提供了現實的決策參考。
《公路法》的制定和修改，則為燃油稅的開征提供了法律依據。
1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議，將《公路法》第四章第三十六條修改為“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金，必須專項用于公路的養護和改建。”
“這等于從法律上為燃油稅的開征創造了條件。”中央財經大學稅務研究院副院長劉桓教授回憶說。十年前，劉桓曾親自參與了燃油稅開征方案的調研和設計制定。
在此之后，一些燃油稅的定點印制單位甚至已經上馬燃油稅稅票印刷項目，稅票都開始印刷了。
“擇機”背后：掣肘的不僅是油價
燃油稅當年的開征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1—1.5元的燃油稅，加上當時國內汽油(93號汽油)2.6元/升左右的價格，油價基本達到3.5元-4.0元之間。此時，國際油價一直在25美元/桶左右徘徊。
然而，就在這一開征方案將出未出時，國際油價開始了悄然上漲。2001年中，國際油價一度達到了28-30美元/桶。考慮到當時國際市場原油價格較高，為穩定國內油品市場，避免增加企業事業單位和人民群眾負擔，國務院決定分步實施改革方案，從2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費。
第二步，根據國際市場原油價格變動情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養路費等交通維護和建設方面的部分收費。當時政府希望等到國際油價回落到25美元/桶左右再推出。
從此，“擇機開征”便成為官方關于燃油稅的典型表達。8年間，國際油價在不斷飆升，而國內汽油價格，也從2.6元/升一直達到了如今的6.2元/升，增加了一倍多。
燃油稅開征受阻，掣肘的因素絕不僅是意料之外的油價。
如何妥善解決公交、農、漁等行業的特殊性問題，便是其中之一。比如農民從事農業生產時，也要用這些燃油來抽水澆灌，農業機械耕作、糧食加工等等，由于這些油并沒有在國道、省道、縣鄉道上運輸，此前并沒有征收養路費。
而如果全國統一費改稅，農業使用燃油，在購買時必定要交這部分稅收，這就增加了農民負擔。如何對其進行補貼？需要周密的方案設計。
燃油稅該替代哪些地方收費項目？改革方案設計過程中，方案制定者曾一度提出，要以海南經驗為基礎，將養路費、過路費、過橋費、運輸管理費等諸多交通費用全部納入其中。
然而，這一方案遇到的阻力驚人。一方面，這意味著有大量的交通收費將轉換成稅收，并進入國庫，而此前，這些收費主要由交通部門來征收和使用；
另一方面，這意味著大量收取養路費、過路過橋費人員的身份轉換問題，處理不好，就可能造成大批人員下崗。
據國稅總局一位負責人回憶，國稅總局當年也曾同意接收這批收費人員，統計約12萬人。然而，當準備接收的時候，這個數字為27萬人。而當時的地稅局總人數也不過30萬。
同時，養路費轉為燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。
“公路交通收費，一直都主要歸屬地方政府。然而，燃油稅一旦開征，中央地方如何分配？中國地方經濟發展的差距決定了燃油稅可以‘流動’，燃油稅本身可能會造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面存在一個利益分配問題。”財政部財政科學研究所一位負責人如此分析。
走向共識：“時機成熟了”
“燃油稅改革方案的推出，需要具備一些必要的條件，如油價相對基本穩定，形成合理的成品油價格機制等。”對于燃油稅開征時機的選擇，日前財政部經濟建設司副司長曾曉安如是表示。
然而，采訪中本報記者發現，盡管各方面的具體意見不盡一致，但對燃油稅盡早開征的必要性和可行性卻在趨于一致。在其背后，經過近十年論爭和等待，事情正在發生變化。
這其中包括中國日益嚴峻的節能環保形勢和中國政府已經明確的節能減排方向。
2006年制定的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中，中國政府明確提出目標，“十一五”期間，單位國內生產總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%。這是目標，同時也是緊迫的壓力。
“方向已經明確，目前迫切需要的，便是通過采取堅決、持續性的手段，通過財稅政策引導、市場機制的改善，向社會公眾發出特別明確的信號。而其中，燃油稅顯然是一個必要而有力的政策選擇。”姜克雋說。
有鑒于此，姜克雋強調，燃油稅開征不該再等待，有必要盡快開征。
清華大學汽車工程系教授、北京清華節能與新能源汽車工程中心主任歐陽明高對此表示認同。他認為，鑒于油價一定會繼續持續上漲，回復到低位已經不可能，而油價越高，就越需要用稅收的手段來倡導節能，正確引導消費。
在這一新思路引導下，燃油稅當年開征“費改稅”的目標，正在逐步轉變為更強調促進節能環保這一功能指向上。“燃油稅和消耗的原油掛鉤，客觀上可以起到推進資源節約、環境保護的作用。”有財政部高官對本報記者如是說。
燃油稅開征方案逐步完善
在這種思路的轉變過程中，燃油稅開征方案也在不斷調整。
比如，燃油稅取代的交通費用內容，已經逐步縮小到“取代公路養路費等交通維護和建設方面的部分收費。”
“目前養路費基本上是在農業銀行代收，征收人員已經很少了，人員轉軌便不再成為阻力和問題。”劉桓說。
隨著收支兩條線改革不斷推進，交通部門在費改稅方面與財稅部門的分歧在逐漸彌合。"從預算改革的角度來講，這是大勢所趨，交通部門對此也是接受的。"劉桓指出。
針對燃油稅中央地方的利益分享問題，財稅部門也在不斷完善方案。對此，有專家提出，可以選擇的方案是燃油稅是共享稅，由各地國稅部門征收，并確定中央與地方的分成比例。
另外，燃油稅征收還將在統計各地近幾年養路費征收量和油品銷售額的基礎上，計算出各地占全國總量的綜合比例，以各地占比乘以燃油稅總收入的地方分成數，即得出各地的實際分成數。在解決公交、農、漁等行業的特殊性問題上，如何進行補貼，也在不斷細化中。
在劉桓看來，十年論爭之后，所有的問題都已擺在了臺面，并正走向共識。雖然目前仍然存在諸如物價上漲壓力等問題，但燃油稅開征的時機已經成熟，何時推出只等決策層拍板。
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| 來源： 21世紀經濟報道 |
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