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2011年01月19日16:33 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

“拆遷條例”的來(lái)龍去脈

2010年12月15日，國(guó)務(wù)院法制辦公室向社會(huì)發(fā)布了“國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”的“第二次征求意見(jiàn)稿”，它立刻引起了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。

本人作為建設(shè)部、國(guó)土資源部和國(guó)務(wù)院法制辦邀請(qǐng)的專(zhuān)家從一開(kāi)始就參加了該條例的修訂工作，因此有義務(wù)對(duì)這個(gè)條例編制的大體情形作出積極解讀，以促進(jìn)它向正面的方面繼續(xù)發(fā)展。

我國(guó)最先制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，是由國(guó)務(wù)院1991年頒布施行。該法規(guī)2001年重新制定、施行。從我國(guó)立法法的角度看，這一條例屬于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)。這就是大家都熟悉的“拆遷條例”(為論述方便本文稱之為“原拆遷條例”)。本次國(guó)務(wù)院法制辦公室頒布的替代這個(gè)法規(guī)的條例，名字已經(jīng)修改為“國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”，目前國(guó)務(wù)院發(fā)布的版本，是“第二次征求意見(jiàn)稿”(以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”)。修改拆遷條例的立法依據(jù)，是2007年全國(guó)人大制定頒布《物權(quán)法》時(shí)，曾經(jīng)對(duì)國(guó)務(wù)院作出的一個(gè)修改拆遷條例的授權(quán)。

原拆遷條例反映了改革開(kāi)放初期實(shí)施的“重發(fā)展兼顧公平”戰(zhàn)略思想，這一指導(dǎo)思想應(yīng)用于拆遷實(shí)務(wù)，表現(xiàn)出了十分明顯的缺陷：強(qiáng)調(diào)了快速拆遷以促進(jìn)城市發(fā)展的利益，而忽視被拆遷人權(quán)利。這一點(diǎn)和《物權(quán)法》的核心規(guī)則嚴(yán)重不一致，和當(dāng)前以人為本的科學(xué)發(fā)展觀不一致。另外，原拆遷條例設(shè)計(jì)的基本的法律制度也有違背法律科學(xué)、拆遷程序設(shè)置排斥民眾知情權(quán)等方面的嚴(yán)重問(wèn)題。

事實(shí)上，《物權(quán)法》生效之前立法部門(mén)就已經(jīng)開(kāi)始了修訂該條例的工作，原來(lái)的工作計(jì)劃是該條例修訂之后和《物權(quán)法》同時(shí)實(shí)施。但是該條例涉及利益關(guān)系重大，因此修訂十分困難。3年以來(lái)，曾經(jīng)舉辦各界調(diào)查會(huì)、研討會(huì)、座談會(huì)43次，并曾經(jīng)在2010年1月公布了第一次征求意見(jiàn)稿，當(dāng)時(shí)就已經(jīng)引發(fā)極大的爭(zhēng)議。2010年12月15日頒布了第二次征求意見(jiàn)稿。

我認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿在一些核心的、基本的制度設(shè)計(jì)方面已經(jīng)有明顯的進(jìn)步，這些應(yīng)該予以肯定；當(dāng)然它有一些不足，需要繼續(xù)修正。

“拆遷”改為“征收”其意義在未來(lái)會(huì)更加清楚地表現(xiàn)

征求意見(jiàn)稿相比原拆遷條例，最為重大的改變，就是將拆遷改為征收。這一個(gè)名詞的改變，意味著基本法律制度的改變，因?yàn)椋疬w所反映的，是拆遷人和被拆遷人之間的法律關(guān)系，過(guò)去的拆遷制度就是以此為基礎(chǔ)展開(kāi)的；而征收則是政府和業(yè)主之間的關(guān)系，原來(lái)所說(shuō)的“拆遷人”不再直接面對(duì)被拆遷人。在拆遷事務(wù)中必須由政府直接向民眾承擔(dān)責(zé)任。這就是征求意見(jiàn)稿對(duì)我國(guó)的拆遷制度的最大的改變。這一點(diǎn)意義非常重要。

我們先來(lái)看看原拆遷條例對(duì)這個(gè)基本的法律關(guān)系的規(guī)定。該條例第4條規(guī)定：“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置；被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。”“本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。”“本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。”在這種拆遷的法律關(guān)系中，沒(méi)有政府的角色，因?yàn)檎皇秦?fù)責(zé)對(duì)拆遷事務(wù)的監(jiān)督和管理，或者說(shuō)處于“居中協(xié)調(diào)”地位。

這些規(guī)定基本上不符合拆遷的實(shí)際情形。因?yàn)樵谖覈?guó)拆遷事務(wù)中，事實(shí)上是政府將民眾還在享有的土地使用權(quán)征收回來(lái)，“出讓”給開(kāi)發(fā)商以及其它新的建設(shè)用地權(quán)利人，政府從中收取“土地出讓金”。當(dāng)前，政府收取土地出讓金已經(jīng)到了很不理智的地步。而對(duì)于這個(gè)要點(diǎn)，原拆遷條例完全忽略了。它所設(shè)計(jì)的拆遷人和被拆遷人之間的法律關(guān)系，恰恰是不存在的，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商等建設(shè)用地權(quán)利人并不是從業(yè)主手里取得了土地，而是從政府手里取得了土地。原拆遷條例將政府放在“居中協(xié)調(diào)”這個(gè)道德高地上，為后來(lái)政府和開(kāi)發(fā)商結(jié)合在一起侵害民眾利益提供了一個(gè)擋箭牌。

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