乳山核電項目風波凸顯規劃環評尷尬
上周，國家環保總局網站關于乳山核電的4點說明掀起了公眾對這個可能要投資數百億元的項目的關注。盡管環保部門最新的說法是，他們還沒有接到乳山項目作為單個建設項目的申請，但公眾對為什么120公里的范圍內可能要建3個核電項目的質疑，再次把規劃環評近年來的尷尬處境推到前臺。
規劃環評在立法時就留下遺憾
在我國環保界泰斗級的人物曲格平看來，2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)是他任全國人大環資委主任委員期間出臺的最重要的一部法律，但也是最為遺憾的一部法律。
多年前他在接受本報記者采訪時曾說，《環評法》的出臺是我國污染控制模式的重大轉變。過去我們一直強調對污染源的末端治理，但《環評法》明確，任何可能會產生污染的建設項目，在開工建設前必須進行環境影響評價。因為有了環境影響評價的程序，企業必須承諾將采取怎樣的治理措施，并且必須把治理設施和生產項目同時設計、施工、驗收。
曲格平的遺憾是，規劃環評在法律中沒有充足的體現。
按照當初學者們的建議，這部法律不僅要求單個建設項目要進行環評，而且規劃、戰略、甚至政策也要進行環評。學者們的理論是，規劃、政策環評在一些發達國家已經通行，更重要的是，我們有的規劃、政策已經被證明在執行過程中對環境造成了不可扭轉的損害，比如當年“有水快流”的政策，就曾鼓勵一大批沒有任何治理設施的小企業盲目擴張。有了政策和規劃的環評就能全面審視某一個戰略行動對環境究竟有怎樣的影響。
中國政法大學教授王燦發就是當年立法的親歷者。他說，開始時專家們從理想的角度，將環評對象范圍定得特別廣泛，包括了可能造成環境影響的開發建設活動，區域開發、產業發展和資源開發政策，甚至還有擬將制定的經濟技術政策和標準、國土規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、各種區域、流域和專項開發規劃與計劃，最極致的還包括可能對環境造成影響的立法活動。
但在一輪輪的博弈中，首先去掉了對立法進行環境影響評價的要求。在向全國人大環資委提交的草案建議稿中，環評的適用范圍被定義為可能對環境造成影響的經濟政策和標準、與國民經濟和社會發展相關的規劃和計劃，以及各類開發行為。
在全國人大常委會對該草案進行一審并征求國務院及其各部門意見時，戰略環評受到強烈質疑。一些部門和委員認為，對政策進行環評的立法條件不成熟，有些部門甚至不同意對規劃進行環評。因此，在向全國人大常委會提交的二審草案中，就沒有了對制定政策進行環境影響評價的內容，對規劃環評也只有不多的提及。
立法的遺憾為后來規劃環評的緩慢推進留下伏筆。在實踐中，有人抱怨說，《環評法》對規劃環評有諸多不清晰的描述，比如誰來組織規劃環評，誰來評審等。
環保總局批評規劃環評舉步維艱源于利益糾葛
《環評法》留給規劃環評的遺憾，專家和環保部門曾寄希望于實施細則或是部門規章的出臺能彌補，但幾年下來，漫長的進程讓環保總局副局長潘岳不得不在一個月前批評說，部門間的利益糾葛曾導致與規劃、政策環評相關的法規訂立幾度擱淺。
他擔憂地說，由于我國缺少對地區、行業、流域、能源規劃的環境影響評價，大批污染企業的不合理布局已經嚴重影響了我國的環境質量，今年夏天太湖藍藻暴發就是該流域污染負荷超過環境容量的直接后果。
還有更多的案例被提及，比如，我國75家重點鋼鐵企業中，有26家建在直轄市或省會城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業發展與大城市群眾生存質量的矛盾已經凸顯；在太湖流域，以無錫市為例，每平方公里就有10家工業企業，污染物的排放總量已經超過了當地的環境容量；內蒙古鄂爾多斯一個市就有4個相同功能的煤化工基地，而周邊陜西、寧夏等地還正在建設若干個功能完全重復的煤化工基地……
潘岳說，環保部門現在不得不面臨這樣的尷尬：有人問，這些項目不都是環保部門審批的嗎？的確，這些項目都蓋上了環保部門的大印，可這是因為環保部門目前只有對單個項目的審批權，對若干的污染項目擠在一個區域環境能否承受得了，環保部門是沒有話語權的。這需要法律賦予環保部門對區域、行業規劃的環境影響評價權力。
潘岳說，從2005年起，環保部門就在醞釀出臺《規劃環評條例》，然而這部比法律低一個規格的部門規章，在編制過程中依然不是一帆風順。潘岳認為，不少部門和地區對規劃環評不支持，甚至以種種理由逃避規劃環評，是因為規劃環評所注重的長期利益、全局利益往往與部門利益、地方利益相沖突。
規劃環評陸續試水
盡管規劃環評的利益糾葛還在繼續，但環保部門并沒有放棄對規劃環評的嘗試。2006年，環保總局就和內蒙古自治區共同完成了整個地區的規劃環評，今年年中，又以規劃環評的名義要求投資上百億元的廈門海滄PX項目緩建。
廈門海滄PX項目所在的海滄—嵩嶼地區，已成化工石化工業項目集中的大型工業區，但該區域還在規劃建設以居住為主要功能的海滄新城，使得單個看起來符合環保先進標準的項目又變成了高風險項目。
符合環保要求的海滄PX單個項目于2005年2月通過環評審批后，環保總局卻發現，海滄工業區發展與海滄新城建設之間的矛盾日益突出。為此，環保總局曾要求當地政府對海滄新市區與南部工業區進行規劃環評，但當地政府進展緩慢，環保總局又因此對該區所有化工石化建設項目暫緩審批。
環保總局認為，單個的項目環評，甚至單純的石化區規劃環評，都已很難回答海滄新市區與南部工業區的功能協調問題，應在廈門整個城市功能規劃中全面考慮海滄區的發展規劃。
今年6月，國家環保總局宣布，會組織有關專家推動廈門市全區域的規劃環評，就廈門市的環境承載能力、城市發展定位、總體空間布局、生態功能分區等問題進行深入研究并提出綜合性建議。如不符合規劃環評要求，包括PX項目在內的重化工項目都將予以重新考慮。希望廈門市政府能參考規劃環評結論對現有規劃進行合理調整，盡可能改變現有化工區緊鄰居民區的局面。
就在本月，廈門市的規劃環評已經出爐，按照程序目前正處于征求公眾意見階段。（本報北京12月11日電，本報記者 劉世昕）
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