四、減緩氣候變化的政策與行動
中國積極推進減緩氣候變化的政策和行動，在調整經(jīng)濟結構，轉變發(fā)展方式，大力節(jié)約能源、提高能源利用效率、優(yōu)化能源結構，植樹造林等方面采取了一系列政策措施，取得了顯著成效。
調整經(jīng)濟結構，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級
中國政府注重經(jīng)濟結構的調整和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，制定和實施了一系列產(chǎn)業(yè)政策和專項規(guī)劃，將降低資源和能源消耗作為產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，推動產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的經(jīng)濟發(fā)展方式。
——促進服務業(yè)加快發(fā)展。２００７年發(fā)布《關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》，提出到２０１０年服務業(yè)增加值占ＧＤＰ的比重比２００５年提高３個百分點，明確了支持服務業(yè)關鍵領域、薄弱環(huán)節(jié)和新興行業(yè)發(fā)展的政策。旅游、金融、物流等現(xiàn)代服務業(yè)蓬勃發(fā)展。
——做強做大高技術產(chǎn)業(yè)。２００７年發(fā)布高技術產(chǎn)業(yè)、電子商務和信息產(chǎn)業(yè)等領域的“十一五”（２００６—２０１０年）規(guī)劃，提出到２０１０年高技術產(chǎn)業(yè)增加值占工業(yè)增加值的比重比２００５年提高５個百分點。完善促進數(shù)字電視、軟件和集成電路、生物產(chǎn)業(yè)等高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，加快培育符合節(jié)能減排要求的新興產(chǎn)業(yè)。信息、生物、航空航天、新能源、新材料、海洋等高新技術產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，振興裝備制造業(yè)成效顯著，基礎設施基礎產(chǎn)業(yè)建設取得長足進展。
——加快淘汰落后產(chǎn)能。２００７年發(fā)布１３個行業(yè)“十一五”淘汰落后產(chǎn)能分地區(qū)、分年度計劃。２００７年關停小火電機組１４３８萬千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能４６５９萬噸、落后煉鋼產(chǎn)能３７４７萬噸、落后水泥５２００萬噸，關閉了２０００多家不符合產(chǎn)業(yè)政策、污染嚴重的造紙企業(yè)和一批污染嚴重的化工、印染企業(yè)，累計關閉各類小煤礦１．１２萬處。
——遏制高耗能、高排放行業(yè)過快增長。出臺新開工項目管理的相關政策規(guī)定，相繼制定發(fā)布了高耗能行業(yè)市場準入標準，提高節(jié)能環(huán)保準入門檻，采取調整出口退稅、關稅等措施，抑制“兩高一資”（高耗能、高排放、資源型）產(chǎn)品出口。高耗能行業(yè)增速呈逐步回落趨勢。
大力節(jié)約能源，提高能源利用效率
中國政府高度重視能源節(jié)約問題，把節(jié)約資源作為基本國策，長期堅持開發(fā)與節(jié)約并舉，節(jié)約優(yōu)先的方針。中國第十一個五年規(guī)劃《綱要》（２００６—２０１０年）把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為一項重大的戰(zhàn)略任務，提出到２０１０年單位ＧＤＰ能耗比２００５年降低２０％左右，并作為重要的約束性指標。
——把節(jié)能減排放在更加突出的位置。國務院成立了節(jié)能減排工作領導小組，印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，全面部署節(jié)能減排工作。
——建立節(jié)能減排目標責任制。國務院印發(fā)了《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法》，明確對各省（自治區(qū)、直轄市）和重點企業(yè)能耗及主要污染物減排目標完成情況進行考核，實行嚴格的問責制。
——加快實施重點節(jié)能工程。２００６年國家利用國債和中央預算內(nèi)投資支持節(jié)能重點項目１１１個，形成１０１０萬噸標準煤的節(jié)能能力。２００７年國家利用國債和中央預算內(nèi)投資以及中央財政資金，支持重點節(jié)能工程項目６８１個，形成２５５０萬噸標準煤的節(jié)能能力；各級地方政府引導的企業(yè)節(jié)能技術改造形成６０００多萬噸標準煤的節(jié)能能力。２００６—２０１０年，通過實施十大重點節(jié)能工程可形成約２．４億噸標準煤的節(jié)能能力。采用財政補貼推廣使用節(jié)能燈５０００萬只的任務已在各地組織實施，近三年將推廣使用節(jié)能燈１．５億只以上。
——推動重點領域節(jié)能減排。開展千家企業(yè)節(jié)能行動，推動企業(yè)開展能源審計、編制節(jié)能規(guī)劃，公告企業(yè)能源利用狀況，啟動重點耗能企業(yè)能效水平對標活動。積極推廣節(jié)能省地環(huán)保型建筑和綠色建筑，新建建筑嚴格執(zhí)行強制性節(jié)能標準，加快既有建筑節(jié)能改造，１．５億平方米供熱計量和節(jié)能改造任務分解到了各地區(qū)，在２４個省市啟動國家機關辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系試點工作。繼續(xù)完善和嚴格執(zhí)行機動車燃料消耗量限值標準。中央國家機關開展了空調、照明、鍋爐系統(tǒng)節(jié)能診斷和改造，完成了辦公區(qū)所有非節(jié)能燈具的改造。
——提高能源開發(fā)轉換效率。電力、煤炭領域推廣使用高效節(jié)能設備，加快淘汰小火電、小煤礦。２００７年，６０００千瓦及以上火電機組供電煤耗由１９８０年的每千瓦時４４８克標準煤下降到３７０克標準煤；單位原煤產(chǎn)量能耗比上年下降５．９％，電耗下降了５．１％。
——實施有利于節(jié)能的經(jīng)濟政策。調整部分礦產(chǎn)品資源稅，適時調整成品油、天然氣價格，實行節(jié)能發(fā)電調度的政策，下調小火電上網(wǎng)電價，加大差別電價實施的力度，出臺支持企業(yè)節(jié)能技術改造、高效照明產(chǎn)品推廣、建筑供熱計量及節(jié)能改造等資金管理辦法。出臺鼓勵節(jié)能環(huán)保小排量汽車、限制塑料購物袋等政策。建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度。
——加強法制建設。修訂《節(jié)約能源法》。國務院辦公廳下發(fā)《關于嚴格執(zhí)行公共建筑空調溫度控制標準的通知》。２００７年來，發(fā)布火電、燒堿等２２項高耗能產(chǎn)品能耗限額強制性國家標準。安排電動機、節(jié)能燈等１６類終端用能產(chǎn)品的監(jiān)督抽查。各地節(jié)能主管部門和節(jié)能監(jiān)察機構依法開展節(jié)能行政執(zhí)法。
經(jīng)過全社會的共同努力，２００６年和２００７年全國單位ＧＤＰ能耗分別下降１．７９％和３．６６％。２００７年電力、鋼鐵、建材、化工等行業(yè)年耗能１萬噸標準煤以上重點企業(yè)３５種主要產(chǎn)品單位綜合能耗指標中，下降的有３３項，上升的只有２項，節(jié)能３８３０萬噸標準煤。２００６年和２００７年累計節(jié)能１．４７億噸標準煤。
發(fā)展可再生能源，優(yōu)化能源結構
２００５年頒布《可再生能源法》，制定可再生能源優(yōu)先上電網(wǎng)、全額收購、價格優(yōu)惠及社會分攤的政策，建立可再生能源發(fā)展專項資金，支持資源評價與調查、技術研發(fā)、試點示范工程建設和農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用。截至２００７年底，中國水電裝機容量達到１．４５億千瓦，年發(fā)電量４８２９億千瓦時，電力裝機和發(fā)電量均居世界第一位，其中２００６年、２００７年兩年平均新增裝機２６００萬千瓦，年均增長１２％。風電規(guī)模成倍增長，裝機容量超過６００萬千瓦，居世界第五位，其中２００６年、２００７年新增裝機３０５萬千瓦，年均增長１４８％。太陽能熱水器集熱面積達到１．１億平方米，多年位居世界第一。生物質發(fā)電裝機容量約為３００萬千瓦，生物燃料乙醇年生產(chǎn)能力超過１２０萬噸。核電裝機９０６萬千瓦，比２００６年增長３０．５％。煤炭在一次能源消費中的比重由１９８０年的７２．２％下降到２００７年的６９．４％，水電、風電和核電的比重由４％提高到７．２％。可再生能源總利用量約為２．２億噸標準煤（包括大水電）。
根據(jù)國家《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》，中國將繼續(xù)積極推進水電流域梯級綜合開發(fā)，在做好環(huán)境保護和移民安置工作的前提下，加快大型水電建設，因地制宜開發(fā)中小型水電。加快風電發(fā)展速度，以規(guī)模化帶動產(chǎn)業(yè)化，提高風電設備研發(fā)和制造能力，努力建設若干百萬千瓦級的風電場和千萬千瓦級的風電基地。以生物質發(fā)電、沼氣、生物質固體成型燃料和液體燃料為重點，大力推進生物質能源的開發(fā)和利用。積極發(fā)展太陽能發(fā)電和太陽能熱利用，加強新能源和替代能源的研發(fā)與應用。不斷加強對煤層氣和礦井瓦斯的利用，發(fā)展以煤層氣為燃料的小型分散電源。中國積極發(fā)展核電，推進核電體制改革和機制創(chuàng)新，努力建立以市場為導向的核電發(fā)展機制；加強核電設備研發(fā)和制造能力，提高引進消化吸收及再創(chuàng)新能力；加強核電運行與技術服務體系建設，加快人才培訓；實施促進核電發(fā)展的稅收優(yōu)惠和投資優(yōu)惠政策；完善核電安全保障體系，加快法律法規(guī)建設。中國還將進一步推進煤炭清潔利用，發(fā)展大型聯(lián)合循環(huán)機組和多聯(lián)產(chǎn)等高效、潔凈發(fā)電技術，研究二氧化碳捕獲與封存技術。
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，減少溫室氣體排放
中國政府高度重視發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，積極推進資源利用減量化、再利用、資源化，從源頭和生產(chǎn)過程減少溫室氣體排放。近年來，循環(huán)經(jīng)濟從理念變?yōu)樾袆樱谌珖秶鷥?nèi)得到迅速發(fā)展。國家制定《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規(guī)，發(fā)布《關于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》，提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的總體思路、近期目標、基本途徑和政策措施，并發(fā)布循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系。《廢棄電子電器回收處理管理條例》即將頒布。
迄今已實施了兩批國家循環(huán)經(jīng)濟示范試點，初步探索形成企業(yè)、企業(yè)間或園區(qū)、社會三個層面的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，廢舊家電回收處理和汽車零部件再制造試點取得積極進展。完善廢棄物綜合利用和再生資源回收利用的稅收優(yōu)惠政策，加大國債和中央預算內(nèi)投資對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟重點項目的支持力度。通過引進、消化、吸收和自主創(chuàng)新，形成了一批具有自主知識產(chǎn)權的先進技術，特別是開發(fā)、示范和推廣了一批對行業(yè)有重大帶動作用的共性和關鍵技術。純低溫余熱發(fā)電、干法熄焦、高爐爐頂壓差發(fā)電、電石渣干法制水泥、高爐和回轉窯消納社會廢物等一批適用技術得到廣泛應用。２００５年，中國鋼、有色金屬、紙漿等產(chǎn)品近三分之一左右的原料來自再生資源，水泥原料的２０％、墻體材料的４０％來自于工業(yè)固體廢物。半導體制造、封裝過程降低溫室氣體排放也取得明顯成效，電子信息產(chǎn)品制造過程溫室氣體排放處于較低水平。
制定促進填埋氣體回收利用的激勵政策，發(fā)布《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》以及《生活垃圾衛(wèi)生填埋技術規(guī)范》等行業(yè)標準，推動垃圾填埋氣體的收集利用，減少甲烷等溫室氣體的排放。研究推廣先進的垃圾焚燒、垃圾填埋氣體回收利用技術，發(fā)布相關技術規(guī)范，完善垃圾收運體系，開展生活垃圾分類收集，提高垃圾的資源綜合利用率，推動垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加強垃圾處理企業(yè)運行監(jiān)管，垃圾無害化處理率由１９９０年的２．３％提高到２００６年的５２％。
減少農(nóng)業(yè)、農(nóng)村溫室氣體排放
近年來，中國在減少農(nóng)業(yè)和農(nóng)村溫室氣體排放方面取得積極進展。迄今已在全國１２００個縣開展了測土配方施肥行動，引導農(nóng)民科學施肥，減少農(nóng)田氧化亞氮排放；推廣以秸稈覆蓋、免耕等為主要內(nèi)容的保護性耕作，發(fā)展秸稈養(yǎng)畜、過腹還田，增加土壤有機碳含量；建立了草原生態(tài)補償機制，落實草畜平衡、禁牧休牧輪牧制度，控制草原載畜量，避免草場退化。同時，大力發(fā)展農(nóng)村沼氣，推廣太陽能、省柴節(jié)煤爐灶等農(nóng)村可再生能源技術。截至２００７年底，全國戶用沼氣達到２６５０多萬戶，每年可以替代近１６００萬噸標準煤，相當于減排二氧化碳４４００萬噸。全國已建養(yǎng)殖場沼氣工程２．６６萬處，推廣農(nóng)村太陽能熱水器４２８６萬平方米、太陽房１４６８萬平方米、太陽灶１１２萬臺、小型風力發(fā)電機２０多萬臺，建成一批秸稈氣化、固化示范點，累計推廣省柴節(jié)煤爐灶１．５１億戶、節(jié)能爐３４７１萬戶。
推動植樹造林，增強碳匯能力
自上世紀８０年代以來，中國政府通過持續(xù)不斷地加大投資，平均每年植樹造林４００萬公頃。同時，國家還積極動員適齡公民參加全民義務植樹。截至２００７年底，全國共有１０９．８億人次參加義務植樹，植樹５１５．４億株。近幾年，通過集體林權制度改革等措施，調動了廣大農(nóng)民參與植樹造林、保護森林的積極性。目前，全國人工林面積達到了０．５４億公頃，蓄積量１５．０５億立方米，森林覆蓋率由上世紀８０年代初期的１２％提高到目前的１８．２１％。２００６年中國城市園林綠地面積達到１３２萬公頃，綠化覆蓋率為３５．１％。據(jù)估算，１９８０—２００５年中國造林活動累計凈吸收約３０．６億噸二氧化碳，森林管理累計凈吸收１６．２億噸二氧化碳，減少毀林排放４．３億噸二氧化碳，有效增強了溫室氣體吸收匯的能力。
加大研發(fā)力度，科學應對氣候變化
——將應對氣候變化納入科學發(fā)展規(guī)劃之中。２００６年頒布《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》，把能源和環(huán)境確定為科學技術發(fā)展的重點領域，把全球環(huán)境變化監(jiān)測與對策明確列為環(huán)境領域的優(yōu)先主題之一。２００７年制定《中國應對氣候變化科技專項行動》，提出了應對氣候變化科技工作在“十一五”期間的階段性目標和到２０２０年的遠期目標，對氣候變化的科學問題、控制溫室氣體排放的技術研發(fā)、適應氣候變化的技術和措施、應對氣候變化的重大戰(zhàn)略與政策等方面進行了重點部署。
——加強人才與基地建設。經(jīng)過近２０年的努力，中國在氣候變化領域初步形成了一支跨領域、跨學科的從事基礎研究和應用研究的專家團隊，取得一批開創(chuàng)性的研究成果，為中國應對氣候變化提供了重要的科技支撐。建成一批國家級科研基地，基本建成國家氣候監(jiān)測網(wǎng)等大型觀測網(wǎng)絡體系。加強應對氣候變化先進技術的研發(fā)和示范，產(chǎn)學研結合加快了先進技術產(chǎn)業(yè)化步伐。
——不斷加大對氣候變化相關科技工作的資金投入。建立了相對穩(wěn)定的政府資金渠道，并多渠道籌措資金，吸引社會資金投入氣候變化的科技研發(fā)領域。“十五”（２００１—２００５年）期間，中國通過攻關計劃、８６３計劃和９７３計劃等國家科技計劃投入應對氣候變化科技經(jīng)費逾２５億元。截至２００７年底，“十一五”國家科技計劃（２００６—２０１０年）已安排節(jié)能減排和氣候變化科技經(jīng)費逾７０億元。此外，還通過其他渠道投入大量資金用于氣候變化的科技研發(fā)。
——科技研發(fā)重點領域。中國已確定將重點研究的減緩溫室氣體排放技術包括：節(jié)能和提高能效技術，可再生能源和新能源技術，主要行業(yè)二氧化碳和甲烷等溫室氣體的排放控制與處置利用技術，生物與工程固碳技術，煤炭、石油和天然氣清潔、高效開發(fā)和利用技術，先進煤電、核電等重大能源裝備制造技術，二氧化碳捕集、利用與封存技術，農(nóng)業(yè)和土地利用方式控制溫室氣體排放技術等。
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