開征環境稅很難嗎？
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蘇明，1957年出生，經濟學博士。現任財政部財政科學研究所副所長、研究員、博士生導師，兼任國務院應急管理專家組成員、國家人口專家委員會委員、中國城鎮財政研究專業委員會主任委員、中國農村財政研究會副會長、中國環境學會環境經濟專業委員會副主任委員、中國財政學會常務理事、中國投資學會常務理事、中國能源研究會常務理事。主要研究領域包括：財政支出政策
國務院總理李克強在今年的政府工作報告中明確提出，推動消費稅、資源稅改革，做好房地產稅、環境保護稅立法相關工作。財政部部長樓繼偉近日表示，今年要推行稅制改革，推進環境保護稅的立法。
據報道，環境稅方案目前已上報國務院，正在按程序審核。2008年初，有關部委便已開始研究征收環境稅，但一直沒有出臺。我們想知道，環境稅醞釀6年之久為何遲遲未出臺？環境稅的制定究竟需要考慮哪些因素？如何推動環境稅出臺？
對話人：財政部財政科學研究所副所長蘇明
采訪人：見習記者郭婷
●目前審議的重點在于環境稅負擔定多少、征稅范圍定多大比較合適。這個問題一方面關系到經濟發展，另一方面也會對環境保護起到促進作用。也就是要在兩者之間取得均衡。這是環境稅研究制定的難點和關鍵。
●要先抓重點，針對重點污染物進行“費改稅”。比如當前空氣污染和水污染比較嚴重，那么就應先針對二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學需氧量等污染物進行征稅。
●從實現較好的環境保護效果的角度出發，污染排放稅的稅率水平應該等于或稍微高于污染治理成本。但是確定環境稅的稅率水平，最終需兼顧考慮國家宏觀經濟形勢與環境稅的微觀經濟效應等因素。
●環境稅開征后，環保部門在認定、審核方面擔任著重要角色。因此，應對環保部門的機構運行、技術人員配備、設備維護和運行、經費等方面提供相應的保障。
環境稅為何遲遲沒有出臺？
■環境稅很復雜，審議的重點在于環境稅負擔定多少、征稅范圍定多大。
記者：據了解，2008年初，有關部委就已經開始研究開征環境稅了，但為什么直到現在卻仍未出臺？主要存在哪些問題？
蘇明：從2008年開始，財政部、環境保護部、國家稅務總局等相關部委將開征環境稅提上日程，開始重視環境稅的問題，并專門組織了專家團隊對這一問題進行研究。
一個重大政策的出臺首先需要專家團隊和實際部門進行論證。環境稅的問題很重要，也很復雜，所以研究論證經過了一個很長的時期，大概從2008年持續到2010年。在研究的基礎上，便由實際部門主導來制定相關政策。環境稅政策的制定在近兩三年，可以說進展還是很大的。據有關報道，2013年，環境稅的設計方案已上報到國務院，正在走法定程序，這也需要一個過程。
環境稅的研究制定之所以需要這么長的時間，核心問題就是環境稅的負擔，尤其是對企業的負擔。目前審議的重點在于環境稅負擔定多少、征稅范圍定多大比較合適。這個問題一方面關系到經濟發展，另一方面也要對環境保護起到促進作用，也就是要在兩者之間取得均衡。這是環境稅研究制定的難點和關鍵。
記者：環境稅開征后，會發揮哪些作用？
蘇明：環境稅出臺后，主要會產生以下作用：
首先，最大的作用是在全社會產生一個強烈的信號，就是環境保護問題很重要，從而使得全社會的環境意識加強。沒有環境意識，環境問題是很難得到改善的。
其次是環境稅的直接作用。環境稅出臺后，對企業來講，尤其是對于能耗大、污染排放重的企業，其所承擔的成本就要提高，負擔也加重，從而使得外在成本內部化。這樣就能使企業認識到，排污是要付出成本的，排污越多，付出的成本就越高，也就是“誰污染誰付費”。由此迫使企業改善技術，加強管理，降低能耗，減少污染。
第三，可以提高政府籌集環境治理資金的收入水平，從而使政府加大環境治理的投入力度，改善環境污染狀況。提高政府籌資不是目的，如果經過一個時期，企業排污減少了，環境改善了，政府籌資會隨之降低，這是再好不過的事情了。
第四是環境稅的雙重紅利效應。所謂雙重紅利效應，是指環境稅可以使政府實現雙重目標：一是改善環境質量的環境目標；二是降低扭曲性稅收的超額稅收負擔、增加就業等非環境目標。
記者：環境稅雙重紅利的理論一直存在著爭議，您是如何理解環境稅雙重紅利效應的？
蘇明：無論從理論角度還是實際角度，我認為，環境稅的雙重紅利效應是存在的。
從理論層面看，環境稅出臺后，企業這方面的稅收負擔提高，那么從全社會的角度，還可以考慮把其他相關方面的稅收適當降低，如流轉稅、企業所得稅等，這樣全社會的可持續發展能力會提高。
從我國近幾年的實際情況看，未來環境稅制的雙重紅利改革是有可能實現的。比如前幾年通過營業稅改增值稅，企業的流轉稅負擔在下降。另外還有企業所得稅，整體上對于小微企業、節能環保企業、循環經濟企業、戰略性新興產業，其稅負在下降，這也為環境稅的出臺創造了條件。
但值得注意的是，雙重紅利是從宏觀角度看的，是針對整體社會而言的，并不是說每一個企業都會面臨雙重紅利。一家重污染企業并不是給政府多交些環境稅，政府就會降低這家企業的其他稅收負擔。紅利應該是還給那些節能減排做得好、對環境治理貢獻大的企業。
我國環境稅應該怎樣征收？
■環境稅改革的政策框架是將污染排放費改成稅。
記者：一些西方發達國家早已開始征收環境稅，并且稅目達到了十幾種。那么，我國環境稅的功能是如何界定的？我國環境稅方案設計將開征哪些稅種？
蘇明：國內對環境稅有廣義和狹義兩種看法。廣義環境稅的范圍相當寬泛，只要是政府影響某些與環境相關的經濟活動的性質和規模的稅種和稅收政策，都屬于廣義環境稅的范圍。既包括狹義環境稅，也包括與環境和資源有關的一般性稅種和有關環保的具體稅收政策。例如資源稅、消費稅、車船稅等稅種，以及增值稅和企業所得稅等稅種的一些與環境保護相關的稅收規定。
狹義環境稅則是以環境保護為目的，針對污染和生態破壞等行為課征的特別或獨立稅種。其范圍相對較窄，是直接針對各種不利于生態環境的行為進行征收，與生態環境保護密切相關的一些稅種，如硫稅、碳稅、能源稅等，也稱作獨立環境稅。目前我國所研究制定的環境稅屬于狹義環境稅，特指的對象就是污染物，納稅人就是排放污染的企業和個人。
關于我國環境稅所開征的稅種，目前學術界還有分歧。一種看法是環境稅包括污染排放稅和碳稅；另一種看法是特指污染排放稅，而把碳稅獨立出來。我認為，在當前和未來一段時期里，將兩者合二為一比較好，即環境稅包括污染排放稅和碳稅。黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了一系列財稅改革任務，所以，在當前稅制改革密集時期，環境稅的改革需要采取一個正確的策略，即將碳稅含在環境稅中。
經過一段時期后，再將碳稅進行獨立開征。因為二氧化碳是一種溫室氣體，對氣候影響很大。近幾年，尤其在未來一段時期，中國的氣候問題將更加突出。為了能更好地應對環境和氣候問題，也為了我國能在國際上樹立起負責任的大國形象，從長遠的角度來講，未來將碳稅進行獨立開征是比較好的。
記者：目前，我國環境稅擬定的征收對象有哪些？
蘇明：污染排放稅的征稅范圍和對象應該包括現行排污收費中規定的廢氣、廢水、固體廢物和噪聲等污染物，未來還可以根據需要將其他需要治理的污染物（如光污染、熱污染等污染）納入進來。
目前針對污染排放行為，我國主要采取收費的形式。環境稅改革的政策框架是將污染排放費改成稅。但是污染排放收費的范圍很寬，內容很多，“費改稅”一步到位是很難的。所以要先抓重點，針對重點污染物進行“費改稅”。比如當前空氣污染和水污染比較嚴重，那么就應先針對二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學需氧量等污染物進行征稅。隨著條件不斷成熟，在適當時機對其他污染物排放，如其他廢氣和廢水污染物、固體廢物、噪聲等征稅，最終將具備條件的排污費全部納入環境稅。
記者：為什么要采取“費改稅”的形式進行環境稅改革？
蘇明：長期以來，對污染排放的收費是政府治理環境和公共財政發展過程中的過渡形式。不只是在環境方面，在水利治理、民航、鐵路等很多行業都有收費。從現代政府和經濟發展看，公共財政有個重要趨勢，就是要“清費立稅”，費要改成稅。這種方式能使得公共財政發展更加規范，可以避免地方收費不規范、不公平的現象。環境方面的“費改稅”，一方面迫使企業支付更多的排污成本；另一方面稅收手段比收費手段更要硬一些。一句話，環境稅更有利于治理環境。
記者：針對我國國情，環境稅的征收標準和稅率將如何劃定？
蘇明：費改稅之后，環境稅的稅率肯定要有相當幅度的大幅提高，這是大勢所趨。至于提高多少，恰是政府決策的關注重點之一。稅率太高或太低都不行，要綜合考慮經濟發展和環境保護之間的均衡問題。
污染排放稅采取從量定額征收方式，分稅目確定定額稅率。建議稅率水平為：對達標排放的污染物實行基本稅率，對超標排放的污染物實行特殊稅率。理論上講，稅率的提高應該有一個范圍，這個范圍應該在現行費率和治理成本之間。
從實現較好的環境保護效果的角度出發，污染排放稅的稅率水平應該等于或稍微高于污染治理成本。但確定環境稅的稅率水平最終需兼顧考慮國家宏觀經濟形勢與環境稅的微觀經濟效應等因素。考慮我國企業的負擔能力和環境稅實施的難度，改革初期的污染排放稅稅率水平應采用在現行排污費收費標準的1倍水平或更高、并低于企業污染治理成本之間設定為宜。
環境稅收資金應如何分配管理？
■環境稅是地方稅，但中央還應占有一定的分配比例。
記者：有些污染物的排放量是很難準確測算的，并且受不同因素的影響，其變化性也很大。那么，環境稅征收應采取什么樣的計稅依據和方式？
蘇明：我認為，環境稅的計稅依據為應稅污染物的實際或估算排放量。其中，對能夠直接確定實際排放量的污染物，按照實際排放量征收；對不能夠直接或準確確定實際排放量的污染物，按照估算排放量征收。
具體來看，實際排放量主要是通過排放量監測方法來確定的，即以監測的污染物實際排放量為計稅依據。估算排放量是以納稅人實際消耗的、直接產生應稅污染物的化石燃料、水、原材料和產品等為基礎，按照一定的方法測算出的污染物排放量。
我國環保部門目前對污染物排放量進行現場環境執法檢查和監督性監測，并對二氧化硫、化學需氧量等廢氣和廢水污染物排放采用了自動在線監測的方法。在保證監測數據可靠的前提下，可以直接采用這些監測數據作為實際排放量。但在不能獲得相關數據的情況下，則可以采用估算的方法。具體來看，環保部門在實踐中采用了物料衡算法和排污系數法等估算方法來測算污染物的排放量。
在具體征稅方式上，也有兩種選擇：一是沿用現有排污收費對廢水和廢氣按排放污染物種類、數量，以污染當量計征；對固體廢物按排放量和對噪聲按超標計征的方式；二是對廢氣和廢水重新設計計征方式，按照污染物種類和排放量進行計征；對固體廢物和噪聲，沿用排污收費的計征方式。
記者：我國環境稅的征管模式已敲定為“環保認定、稅務征管”。那么，您對環保部門和稅務部門的征管能力建設有哪些建議？
蘇明：環境稅的落實需要環保部門和稅務部門的密切配合。首先，對于稅務部門來說，要增設相應的環境稅征管機構和人員。建議將相關的機構和人員配備在地稅部門，因為環境治理工作是由地方來負責執行的。其次，要對所配備的人員進行專業培訓，使其掌握環境、稅務、法律等相關的專業知識。
環境稅開征后，環保部門在認定、審核方面擔任著重要角色。因此，應對環保部門的機構運行、技術人員配備、設備維護和運行、經費等方面提供相應的保障。如果環保部門的人員、機構和基礎設施等沒有保障，那么征稅就可能存在不公平，征收能力也會下降。因此，對環保部門配合征稅的經費保障問題要解決好，要高度重視。
記者：在稅收資金的分配管理方面，您有什么建議？資金如何分配才能調動各方積極性以推動環境稅改革？
蘇明：環境稅征收以后，資金分配上可以有兩種思路：一是完全劃給地方政府，二是以地方為主，中央適當參與分配。我個人認為，環境稅是地方稅，應以地方為主，但中央還應占有一定的分配比例。我國的排污收費是90%歸地方政府，10%歸中央，所以從政策連續性的角度講，費改稅之后，中央集中10%左右的資金是十分必要的。另外，環境問題有很大的外部性，地方的經濟發展不平衡，環境問題也有差異。中央集中一定的資金后，在地方之間可以做一些調劑，適當地發揮調節作用。
專家看法
全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康：
長期以來，我國推行“誰污染，誰治理”的治污政策，基本上是由排污企業自行治理，但受其專業技術所限和執法不嚴的外部環境影響，許多排污企業難以做到達標排放，甚至因成本高昂而放棄，結果就是我國工業污染治理效率和水平偏低。因此，盡快落實十八屆三中全會提出的“推動環境保護費改稅”的要求成為全社會的共識。
目前尚未明確具體出臺時間，關于費改稅因其涉及面廣大，對于具體的征收稅率及是否開征單獨稅問題，目前還存在爭議。不過基本路徑已經清楚，中國推出環境稅首先是將排污費改成稅收，也就是將目前對廢氣、廢水以及二氧化碳、二氧化硫所征費用，首先改成稅。
總之，環保費改稅后，由行政法規上升到法律高度，自然會強化征收的法律效力，提高對企業偷逃稅額行為的法律懲戒力度；同時提高對排污企業的征收標準，倒逼企業下決心加大治污減排的自覺性和積極性。
中國人民大學環境學院院長馬中：
環境稅的立稅原則在于“環境無退化”，在此基礎上設置稅率，不能簡單地將排污費改造成環境稅。如果環境稅只是單純地由排污費轉化而來，那么稅收根本負荷不起環境污染代價。
因此建議，地方政府根據國家標準制定稅率，務必讓企業做出選擇：一是納稅不治理。用繳稅的方式購買治理污染的服務，此舉不僅支持地方稅收，也將帶動一批環保公司發展壯大；二是治理不納稅。為了減少稅賦的負擔，企業將尋求技術革新，轉變落后生產方式和方向，自動退出高污染、高排放行業，完成產業結構調整。此舉也將為碳排放權交易等綠色金融打開一條新路。
中投顧問環保行業研究員侯宇軒：
為了解決中國突出的環境問題，政府不斷地出臺新政策，但仍然停留在政策層面，還需落實到具體措施上面，環境稅開征是從經濟手段督促企業環保。政府應做的是切實保障環境稅的合法性、強制性，加強監督管理，落實環境稅的征收。
微博聲音
Stanford于洋：綠色稅改的另一作用是倒逼政府去完善監測，嚴格管制和污染稅征收體制。由于其他扭曲性稅率的下降，環境稅征收對政府維持運轉變得更為重要。而環境稅建立在對污染排放量的掌握和有效的污染管制基礎上，如果政府不加強這兩項，它的稅基就被侵害了。
李伯僑：實際上，治理環境采用稅收的想法早在十多年前就已提出，只是現在由于霧霾的問題很突出，再次提出這一主張就更有了現實意義。但是，一味增加稅收在我國稅負已很繁重的情況下并不可取。可行的方法是，削減其他稅收，使增加的環境稅不致于使納稅人產生新的負擔。