“總理太累了”
采訪中，《瞭望》新聞周刊發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)共設(shè)置了29個(gè)，其中，類似國家能源委這樣以溫家寶總理為主任或組長(zhǎng)的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有7個(gè)，除能源委外，包括國家國防動(dòng)員委員會(huì)、國家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組、國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。據(jù)悉，溫總理曾一度擔(dān)任多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。
因此，當(dāng)?shù)弥獪乜偫頁?dān)任國家能源委主任的消息后，除了為國家能源工作機(jī)構(gòu)規(guī)格升格而欣慰之外，熊文釗深深感到，“總理太累了。”這位政府機(jī)構(gòu)改革研究學(xué)者告訴本刊記者，許多行政管理工作之所以要設(shè)立國務(wù)院層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就是因?yàn)椴块T公務(wù)關(guān)系協(xié)調(diào)難度太大，“一方面說明領(lǐng)導(dǎo)的確高度重視，另一方面說明部門小而多、職能不協(xié)調(diào)，國務(wù)院首長(zhǎng)任主任也說明難度大。如果長(zhǎng)期靠總理主持這么多、這么復(fù)雜的部長(zhǎng)會(huì)議來協(xié)調(diào)和處理問題，人為因素太多，協(xié)調(diào)成本太高，長(zhǎng)期看不但效率較低而且難以持久。”
目前，國務(wù)院組成部門有28個(gè)部委（署、行），特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)6個(gè)，部委（辦）管理的國家局13個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)29個(gè)。熊文釗認(rèn)為，由于政府機(jī)構(gòu)職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時(shí)出現(xiàn)，因此不斷要求國務(wù)院層面設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。
“這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續(xù)發(fā)展蔓延之勢(shì)。”在他看來，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)不斷增加，“究其原因，政府部門太多，而且政府部門職能交叉的原因首當(dāng)其沖。由于部門與部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不盡合理，造成事權(quán)與責(zé)任脫節(jié)，協(xié)調(diào)性事務(wù)人為增多。”因此，長(zhǎng)期看，仍然必須“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。”
“一旦大部門體制真正建立起來，能源主管職責(zé)權(quán)限清楚，就能建立法律基礎(chǔ)上的公務(wù)協(xié)助關(guān)系。比如主管部門主管的事，與其他部門有關(guān)系的，如果需要其配合而沒有配合，所涉部門就得負(fù)法律責(zé)任。”熊文釗指出，“不用扯皮，不用請(qǐng)客吃飯，不用高層領(lǐng)導(dǎo)事事出面將大大減少很多成本。”
反思機(jī)構(gòu)改革“半程跑”
國家能源局局長(zhǎng)張國寶曾于2009年初表示，國家能源局要掌管全國能源工作，但缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和資源。張國寶主持能源局工作一年后作出如此表述，一定程度上說明2008年機(jī)構(gòu)改革沒有完全達(dá)到預(yù)想。
以能源管理體制來看，盡管從國家能源局的職責(zé)劃分應(yīng)該是比較明確，但與能源管理體制改革相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)沒有出臺(tái)，有關(guān)配套改革措施有待明確。國家能源局要“實(shí)施對(duì)石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理”，但“如何管理”？需不需要把分散在各部委的能源管理職能集中起來統(tǒng)一管理？能源管理的法制依據(jù)《能源法》何時(shí)出臺(tái)？如此等等，都是未解問題。
而且，我國大型能源企業(yè)，無論是中石油、中石化、中海油這樣的石油巨頭，還是國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和五大發(fā)電集團(tuán)這樣的“電老虎”，以及神華、中煤等煤炭航母，乃至中核、中廣核等核電巨擘，多為“副部級(jí)”。而作為能源管理部門的國家能源局，被“定位”為由國家發(fā)改委管理的“副部級(jí)”單位。這樣的能源管理體制，一開始就暗含著體制摩擦的隱患。
熊文釗認(rèn)為，其他類似的機(jī)構(gòu)改革盡管有大部制的考慮，但在實(shí)際運(yùn)行中還是走了樣。比如，交通運(yùn)輸，現(xiàn)在是五種運(yùn)輸途徑、四個(gè)部門管理，“民航和公路關(guān)系不是太大，結(jié)果整合在一起，未能抓住職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制的本質(zhì)。”再比如，勞動(dòng)就業(yè)是社會(huì)保障的基礎(chǔ)，社會(huì)保障是農(nóng)村城鄉(xiāng)一體化。現(xiàn)在，農(nóng)村社會(huì)保障在民政部，城市社會(huì)保障在社會(huì)保障部，應(yīng)該對(duì)此整合，“而不應(yīng)該把國家公務(wù)員管理放在人力資源部，全世界都沒有這樣的政府部門，這是一個(gè)企業(yè)的名稱？而且公務(wù)員管理和勞動(dòng)社會(huì)保障，各自考慮的問題完全不同，放在一起很難想象是增強(qiáng)還是削弱了社會(huì)保障。”
熊文釗告訴本刊記者，十七大報(bào)告對(duì)機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)“探索”，也就是說要分析透徹、看清問題，不要求馬上實(shí)施，“現(xiàn)在回頭來看，2008年3月的機(jī)構(gòu)改革有點(diǎn)著急。”當(dāng)然，大部制改革之所以難，另一個(gè)重要原因就是部門利益阻礙。“以前工人下崗都沒有發(fā)生大的震蕩，現(xiàn)在一改到自己頭上就搞不動(dòng)了？”他最后說，應(yīng)該站在科學(xué)發(fā)展觀和國家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度，堅(jiān)決清除機(jī)構(gòu)改革中的人為因素，“我們的公共成本太大了。”□（記者王健君 尚前名 實(shí)習(xí)生劉洋 王子鳶）
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