國家發改委副秘書長楊偉民解讀中國區域戰略轉型
如何實現可持續發展，是近年來中國政府和學界關心的焦點問題。在許多專家看來，對區域發展不能實現分類指導、區別對待，是產生諸多問題的源頭。它導致了從沿海到內地，從平原到山區，地方政府都一味追求GDP增幅，忽視了環境和經濟的協調發展。
在這種背景下，"十一五"規劃綱要中的一個重要構想，引起了廣泛關注，被稱為規劃綱要中的一大"亮點"。這個構想是：將中國國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位，調整完善區域政策和績效評價，規范國土空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。
目前各界對四大主體功能區構想的理解有所不同。在對一些專家的采訪中，記者聽到了各種各樣的解讀，而地方政府往往急切地期望能被列為重點開發區。這也說明從以GDP為綱轉變到可持續發展觀，還需要一個相當漫長的過程。
7月10日，"四大主體功能區"構想的主要倡導者和推動者--國家發改委副秘書長楊偉民在北京接受了本刊記者的采訪，詳細解讀了"四大主體功能區"構想的來龍去脈和實施路徑。
跳出地理界限
《國企》：請您介紹一下"四大主體功能區"構想產生的背景？
楊偉民：這些年，我們在區域空間的具體劃分上，一直在搖擺之中。過去就有過環渤海經濟帶、長江經濟帶、沿海經濟帶、京九經濟帶等種種說法。在"七五"以前，我們按照沿海內地來劃分，"七五"是按照東中西部劃分，"八五"又是按照沿海內地劃分，"九五"劃分出七大區域，"十五"提出西部大開發，等于又回到按東中西劃分的路子，"十一五"明確分為東中西和東北四大塊。我個人感覺，這種劃分方法太注重地理界限，沒有從經濟、資源環境、發展潛力多目標考慮。經濟區的概念一定要小，不能無限擴大，比如東北的開發，重點應該在遼東半島、長春、吉林（市）、哈爾濱一帶；西部大開發，也不可能全面開花，到處都"冒煙"。
具體來講，我認為，中國區域發展的過程中出現了四大問題。
一是國土空間開發秩序混亂。多年來，適合經濟開發的地區在大力開發，不適合經濟開發的地區也在大力開發。這樣的后果是，一方面，在許多水土流失嚴重的地區和荒漠化地區盲目開發農牧業，破壞了生態平衡。比如地處青藏高原腹地的三江源地區，是長江、黃河和瀾滄江的發源地，對中國和亞洲的氣候環境都有重要影響，這樣的生態地區，就不該搞經濟開發。過去開發帶來一些小小的效益，現在卻要付出大得多的代價去彌補。另一方面，城市化進程也比較混亂，不論是否適合大規模發展的城市都追求大規模發展。中國661個城市中有110個嚴重缺水，但是在這些缺水城市中，許多仍然在盲目地擴大規模。開發區建設更是全面開花，有沒有條件的地方都紛紛設立。
二是在發展導向上，把縮小區域差距定位于縮小GDP的差距。這導致GDP排名成了地方政府追求的主要目標。大家的眼光都盯著怎么從第十變成第九，從第九變成第八，對區域協調發展的內涵缺乏考慮。
三是區域政策缺乏針對性。比如在適合重點發展的地區，土地供應應該增加，但是無法增加；不適合重點發展的地區，土地供應應該限制，但是沒有限制。各級政府的各類經濟社會發展規劃也無法銜接。各個城市從自己的角度出發都想加快經濟增長速度，于是他們制定的規劃都是照葫蘆畫瓢，不斷擴大規模。這就導致宏觀調控政策往往出現"一刀切"的現象。
四是環境、資源的壓力越來越大，越來越突出。比如，在過去水網密集的長江三角洲、珠江三角洲，都出現了缺水的現象，空氣污染、土地污染也日漸嚴重。針對這些問題，我們在制定"十五"規劃之前，就開始考慮解決的辦法。
《國企》：整個設想具體是怎樣形成的呢？
楊偉民：功能區構想的醞釀大概經歷了3個階段：一是在2000年，發改委作了一個關于規劃體制改革的意見，提出空間協調與平衡的理念，就是說，政府在制定規劃時，不僅要考慮產業分布，還要考慮空間、人、資源、環境的協調。之后，我們就開始大量的研究工作。
二是到2003年1月，委托中國工程院研究相關的課題，在課題中我們提出增強規劃的空間指導，確定主體功能的思路，功能區的概念也在這時開始清晰。這時的叫法和后來"十一五"規劃綱要中的叫法不盡相同，比如后來的優化開發區，當時叫優化整合區。這段時間，主體功能區的概念還沒有被廣泛接受，有的院士就曾經提出過不同意見。
三是從中央在"十一五"規劃綱要建議中提出功能區的概念到最終列入"十一五"規劃綱要。列入"十一五"規劃綱要后，實現主體功能區已經不只是發改委規劃司的工作，同時也是國家發改委的重要任務、國務院的重要任務。對四大主體功能區構想也很少有反對的聲音了。
操作難點：劃分權限界定
《國企》：這一構想"新"在何處？
楊偉民：這個構想即使和發達國家相比，也是有創新的。我們的研究吸收了一些發達國家空間均衡發展的理念，但是在國家層面上提出建立主體功能區，是我們的獨創。我和一些國外專家交流過，他們也認可我們的思路。
"主體"兩個字，主要是指一個地區承擔的主要功能，或者是發展經濟，或者是保護環境。之所以標明"主體"，是因為在一個主體功能區內，不能排除其他的功能。比如長三角的主體功能是優化發展，但是在區域內仍然要有農田、水源涵養地。上海的浦東是優化發展區，但崇明島就不能再像浦東那樣開發了。
《國企》：對于四大功能區，一些學者認為提法很好，但操作難度很大，您怎么看？
楊偉民：目前主體功能區還處在研究方案的階段，在省級政府中，發了文件進行研究的，據我所知只有浙江省。大家爭論的焦點問題有這么幾個：首先是在什么層級上劃分主體功能區？中央從國家全局考慮肯定要劃，目前已經確定了限制開發區和禁止開發區；接下來省級、市級、縣級要不要劃，還在研究討論中。目前我們傾向于發揮中央和地方兩方面的作用，共同來劃分。我個人認為，到縣級可能不必每個縣都劃，因為有些地區，可能幾個縣、州都是均質化的，地形地貌都差不多。二是在省一級進行劃分時是不是一定要四個主體功能區面面俱到？我覺得也許有的地方可以劃三個，或者五個。三是中央和地方劃分的關系怎么協調？這需要中央給出一些原則。比如中央劃為禁止和限制開發區的，地方就不能劃為重點開發區。即使在重點開發區內，也要由中央對開發強度做出規定，比如建設用地不超過50%，其余要為生態、農業保留。四是相應的政策調整。實施主體功能區以后，產業政策、投資政策、人口政策、土地政策以及對地方政府的考核政策都要進行調整。
《國企》：現在地方政府好像更愿意被列入重點開發區而不是限制開發區，在您看來，四種類型的功能區在重要性上有什么區別嗎？
楊偉民：幾種類型的功能區地位都是一樣的，同時也是相互關聯的。重點開發區發揮經濟增長、人口集聚的作用，限制開發區、禁止開發區保證環境不被破壞。我們的最終目的是提高人們的生活水平，讓各個區域的人們都享受大體相當的義務教育、社會保障等公共服務，而不是在每一塊國土上都搞經濟開發。
落實尚需時日
《國企》：四大功能區的構想對中國區域經濟協調發展的意義具體體現在什么地方？
楊偉民：首先，這個構想真正體現了以人為本的精神，這是最重要的。以前各級政府都是努力把GDP的排名往前提，但是忽略了一個問題，僅僅靠增加GDP，并不能讓人民過上全面小康的幸福生活。有些地方為了增加GDP盲目開發，反而破壞了人民的幸福。區域協調發展，最終是要縮小人民生活水平差距，而不是GDP的差距。
二是功能區構想體現了對自然的尊重。過去我們發展經濟，過多考慮了歷史、政策的因素，忽視了自然因素。很多地區其實不具備集聚經濟和人口的條件，如果盲目開發，破壞生態平衡，今后可能要花幾倍甚至幾十倍的代價去補償。什么是現代化？有些學者把現代化量化成每一個省區的指標，認為每一寸國土都要現代化。這是錯誤的概念。現代化應該是有些區域高樓林立，有些區域還是田園、森林。發達國家的區域發展就是這樣的。現代化最終要提高人們的生活水準。
三是劃分主體功能區，今后就可以更有針對性地進行區域調整和區域指導。對地方政府的評價標準、土地政策等等都可以區別對待，不像以前，不同地區都是同樣的考核指標體系。
四是從更長遠的角度規劃好人口、經濟、資源、環境，由側重產業平衡向側重空間均衡轉化。以前我們更重視經濟總量、產業平衡，對空間均衡重視不夠，帶來許多問題。比如作為一個嚴重缺水的國家，我們是不是應該大力發展鋼鐵產業，鼓勵鋼鐵出口，損耗我們有限的資源去提高外國人的消費水平？
《國企》：今后的落實步驟怎么安排，在"十一五"期間將完成到什么程度？
楊偉民：主體功能區構想的落實應該劃分為實施和形成兩個階段。在實施階段要解決3個問題：一是為什么在中國搞主體功能區？原因就是前面提到的種種問題。這個問題已經解決了，標志就是列入"十一五"規劃綱要。二是怎么做，也就是怎么劃分的問題。這是一個龐大的系統工作，也是目前的核心工作。這個工作涉及到眾多讓人傷腦筋的問題，比如由哪一級政府主導功能區的劃分？以什么單元劃分(省、地市、還是縣、鎮)？劃分的標志是什么？規劃工作所需要的基礎數據如何保證？這些問題搞清楚，許多地方政府就不會不顧一切地盲目搞開發了。三是怎么落實？就是剛才提到的政策配套的問題，是下一個階段的重點問題。主要是解決政策上對不同的功能區區別對待，比如，對列為限制開發和禁止開發區的官員的政績考核，就一定不能再以GDP來要求了。另外，對這樣的地區，中央和省級財政還要進行補償，讓這些經濟不能迅速發展地區的人民，享受和經濟發達地區人民接近的公共服務。這也是功能區構想體現以人為本精神的重要因素。
上面這些問題解決好以后，主體功能區就進入形成階段。在形成階段，重點開發區將得到各種支持，迅速成為集聚經濟和人口的中心地帶。在這個過程中，優化開發區在產業升級后，一些產業和人口要向重點開發區轉移，限制和禁止開發區的人口也要逐漸向重點開發區轉移。形成階段將是一個相當漫長的過程，可以說，主體功能區真正形成之日，也就是中國全面進入小康社會之時。比如人口的遷移，就可能需要一代人的時間才能完成。在一些限制和禁止開發地區，小孩會受到良好的教育，然后到經濟集中的地區工作并且逐漸定居，等他們的父母老去，人口的轉移才算完成。
"十一五"期間，中央層面的規劃一定能完成。如果順利，地方的也不成問題。今后再作"十二五"規劃時，就不會出現各級規劃都是面面俱到，"上下一般粗"的現象。各個地區都會根據自己的主體功能，作有針對性的規劃了。（郭大鵬）
專家爭鳴
以省為單位劃分不現實
肖金成（國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長）
劃分四種功能區在中國區域經濟中確實是客觀存在的需求。但目前有一些基本的問題還很難明確：功能區的規劃以誰為主體？以什么為單元規劃？對于被列入限制開發和禁止開發的區域由誰補償？如何補償？如果以中央為主體規劃，是不是以省為單位確定功能區類型？如果把某個省列為限制開發區域，省政府能同意嗎？而且一個省內又有不同特點的區域，很難一概而論。另外，是不是由中央財政對這個省做補償？如果從保護環境考慮，西部的省份應該列入限制開發區域，但是如果這樣，西部大開發怎么開發呢？以中央為主體進行功能區規劃不太現實，最直接的原因就是中央財政可能支付不起全部的補償。以省為主體規劃也面臨類似的問題。比較而言，以市為主體，以縣為單元進行規劃可能相對更容易操作。因為目前中國的幾級政府中，市級政府財政相對來說更充裕。還有一個問題是，需不需要成立專門的部門來負責規劃的具體制定工作？功能區的規劃需要長期的調研、持續的監督、動態的調整。如果僅僅是政府委托研究機構一次性地做出一個規劃，很可能就會流于形式了。應該在中央層面成立區域規劃委員會，同時在各個經濟區域設立區域規劃研究院。
功能區劃分需要細化
劉勇（國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）
"四大主體功能區構想"方向是正確的，但需要與其它層次的區域劃分體系相結合。根據國外的經驗，對一個大國而言，區域經濟體系具有多層次性，一般為四個層次：宏觀區域經濟格局的劃分；綜合經濟區域的劃分；標準經濟區的劃分；都市圈地域的劃分。就中國而言，第一個層次是指東部、中部、西部和東北的區域劃分；第二個層次是指京津冀魯沿海綜合經濟區、滬蘇浙沿海綜合經濟區、粵港澳閩臺經濟區、黃河上中游經濟區、長江上中游經濟區、珠江上中游經濟區、人口稀疏的遠西部經濟區等區域劃分；第三個層次就是指功能區的規劃。前兩個層次的區劃還有待進一步研究和明確，在這種情況下，雖然可以開展一些第三個層次的區劃工作，但是由于前兩個層次的區劃方案尚待完善，因此第三個層次的區劃工作難度是比較大的。真正落實的功能區應該是有具體功能的，比如煤炭開發功能區、糧食種植功能區等等，可以分出數百個種類。比如美國，就有173個標準功能區。而我們現在提出的叫做主體功能區，只是為了政策制定提出的四個類型，還處在初級階段。
劃分依據有待系統研究
魏后凱（中國社科院工業布局與區域經濟研究室主任）
"四大主體功能區構想"解決了多年沒有解決的"分類指導、區別對待"的問題，方向肯定是好的，但是落實的難度會比較大。目前主體功能區劃分的3個依據是現有經濟開發程度、資源環境承載能力、未來發展潛力。第一個依據數據比較清楚，但后兩個目前還沒有人做系統的研究，這是個耗時費力的基礎工作，如果不做扎實，今后就可能出現"拍腦袋"劃分的現象。
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