據國家審計署網站消息，6月4日，審計署公告了《國有土地使用權出讓金審計調查結果》。針對審計調查結果的有關情況，審計署農業與資源環保審計司副司長翟挨才接受記者的采訪，回答了記者的有關問題。
記者：土地審批和出讓是社會關注的重大問題，從此次審計調查11個城市的情況看，近幾年來土地市場的總體狀況如何？
翟挨才：自2004年國務院部署在全國范圍內開展土地市場秩序治理整頓及經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察以來，各地普遍加強了對土地市場的管理。從制度層面看，各地基本都按照國土資源部的要求，建立起了統一供應、信息公開、地價評估、集體決策等土地市場管理基本制度，不少地方政府成立了由市縣主要領導牽頭、各主要部門參與的土地儲備經營委員會，基本做到了對土地供應的集體決策。有的地方制定了明確的土地出讓操作規程等，土地市場的制度環境應該說是越來越好，促進了土地有償使用制度的推行和土地市場的健康發展。這次審計調查發現，11城市2004至2006年出讓土地面積占出讓和劃撥土地總面積的73.11%，通過招標拍賣掛牌方式出讓的土地面積占出讓土地總面積的29.6%，而上次我們組織對10個城市2001至2002年土地出讓金審計時，這兩個比例分別是70.4%和6.3%，這就說明土地的有償供應比例和市場化配置比例都提高了，市場在配置土地資源中的作用增強了。
但是此次審計調查發現當前的土地市場也存在一些問題，比如，有的地方政府將應通過招標拍賣掛牌出讓的土地違規協議出讓、為用地單位減免或變相減免出讓金等；一些地方或用地單位“以租代征”農民集體土地，擅自將農用地轉為建設用地；有的開發商拖欠大量出讓金政府卻違規向其發放土地使用證。產生這些問題的主要原因是經濟利益驅動。部分地方政府只考慮加快建設和發展速度，以多種土地優惠作為招商引資的條件，而這些優惠行為最終主要體現在供地方式和供地價格兩方面。當然也不排除少數人徇私舞弊、謀取私利的情況。
記者：土地出讓金是地方政府的一塊重要收入，征收情況如何？主要存在哪些問題？
翟挨才：從此次審計調查的情況看，出讓金的征收情況總體上是好的，11城市3年度土地出讓金的按期征收比例達到了94.08%，征收金額也逐年增大。但也要看到，還有部分本應收歸政府的出讓金未能做到應收盡收，主要表現為兩個方面，一是減免和變相減免出讓金，如有的地方在與用地單位簽訂出讓合同后，又以政府辦公會議等形式，研究決定減免出讓金；有的地方采取先征收、然后再以某種理由向用地單位返還出讓金或給予其他資金補助等形式變相減免出讓金。二是欠征出讓金，即用地單位由于多種主客觀原因，長期拖欠應上繳政府的出讓金。這兩年大多數地方政府加大了出讓金的催收力度，取得了明顯效果，但也有地方為了引來和留住項目等原因，給拖欠出讓金的用地單位違規發放土地使用證。
記者：上面提到，一些地方政府為吸引投資項目等原因，違規為拖欠出讓金的用地單位發放土地使用證，請問這一行為違反了什么規定，有何壞處？
翟挨才：這一行為違反了《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》關于“土地行政主管部門要加強對出讓、租賃合同的管理，受讓人和承租方未付清全部出讓金、租金的，不得為其發放土地使用證”的規定。地方政府為拖欠出讓金的用地單位違規發放土地使用證，以及為繳納部分出讓金的用地單位分割辦理土地使用證，會造成兩個后果，一個是造成開發商只用少量資金就取得了大片土地的控制權，給開發商囤積土地提供了便利條件，不利于政府對土地市場的調控。另一個就是增加了銀行和政府的風險。開發商往往用土地使用證作抵押向銀行大量貸款進行開發，而后待房屋銷售后回收資金再上繳出讓金和歸還銀行貸款，有的甚至繼續拖欠，將銷售回款再用來取得另外土地的使用權，如此循環反復，金融風險由銀行承擔，項目能否建成的風險和收不到出讓金的風險則由政府承擔。
記者：公告提出有的地方政府以“土地換項目”，請問具體含義是什么，其危害是什么？
翟挨才：“以土地換項目”是指有的地方政府為加快城市基礎設施和其他一些公共設施建設，以向開發商提供一定面積土地且往往是經營性土地的使用權為條件，向企業換取工程。簡單講，就是政府為建造一個或幾個工程項目，給企業一塊地用于經營性開發，作為回報，企業為政府完成某些工程項目建設，如有的地方用土地換取道路，有的用土地換取防洪堤，還有的地方采用這種方式換取政府辦公樓。“以土地換項目”表面看能夠起到加快局部地區基礎設施建設的作用，但其弊端很大，主要體現在3個方面，一是政府“以土地換項目”時，往往規避招標拍賣掛牌出讓土地使用權規定而將經營性土地直接協議出讓，或通過虛假招標拍賣掛牌的方式出讓經營性土地，以符合雙方事先約定的條件，這不利于建立和規范正常的土地市場秩序。二是“以土地換項目”的出讓土地價格往往明顯低于市場價格，會造成國有土地收益流失。三是由于換給開發商的土地未繳納出讓金而直接換成了工程項目，也造成了這部分應繳納出讓金的體外循環和固定資產投資脫離計劃控制。
記者：出讓金的管理使用情況怎樣？出讓金不納入財政專戶管理和土地出讓凈收益未納入預算管理，有什么危害？
翟挨才：此次審計調查的是2004至2006年的出讓金。按照國務院和財政部當時的有關規定，土地出讓金應全額上繳地方“土地出讓金財政專戶”，而后將清算核撥出讓業務費、前期開發費等費用后的土地出讓凈收益繳入國庫，由財政列入基金預算，專項用于城市基礎設施建設和土地開發。
此次審計調查發現，有2.46%的出讓金未按規定納入財政專戶管理，71.18%的土地出讓凈收益未按規定納入基金預算管理，也就是說相比之下，專戶管理出讓金的情況要好一些，而大部分土地出讓凈收益未納入預算管理。出讓金不納入專戶管理、土地出讓凈收益脫離預算管理，會造成3方面的危害，一是影響政府預算的完整性，不符合預算法有關不得隱瞞、少列必須列入預算的收入的規定，二是由于土地出讓凈收益脫離了預算管理，造成這部分資金脫離了地方各級人民代表大會的監督，三是容易造成出讓金體外循環、坐收坐支、截留、挪用等問題。此次審計就發現地方政府違規使用出讓金83.73億元，主要用于建樓堂館所、彌補經費、出借或對外投資等。
自2007年起開始實施的國辦發〔2006〕100號文即《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，要求將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，實行“收支兩條線”管理，并接受同級人民代表大會監督，這將會從根本上規范出讓金管理，促進上述問題的解決。
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