1982年出臺、1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》，對于防治海洋環(huán)境污染、保護海洋自然生態(tài)、促進我國海洋資源的可持續(xù)利用、有效地維護中國的海洋主權(quán)，起了非常重要的作用。到今年，修訂后的《海洋環(huán)境保護法》實施整整10個年頭了，而這10年,隨著我國沿海發(fā)展和海上資源開發(fā)的不斷深入，各種形式的海洋環(huán)境保護問題也不斷出現(xiàn)。從向大海排污，到個別外國商船將商業(yè)垃圾傾倒在我國領海，再到類似原油泄漏這樣造成海洋環(huán)境大面積被污染的事件，我國的海洋環(huán)境保護作為一個新鮮話題，不時進入公眾視野。
面對新形勢，近年來專家學者不斷提出，應該適應發(fā)展，及時修訂我國的《海洋環(huán)境保護法》。記者日前就此專門采訪了環(huán)境保護立法專家、中國社會科學院法學研究所的常紀文研究員。他認為，我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》已經(jīng)不能適應新的形勢，并在多個方面表現(xiàn)出自相矛盾或不足，迫切需要再修訂。
統(tǒng)一海洋環(huán)境監(jiān)測方法和標準
常紀文研究員首先向記者表示，按照不同的海洋與陸地分界標準，海洋主管部門和環(huán)保主管部門之間的管轄區(qū)域存在交叉，管轄行為嚴重重復。
據(jù)了解，我國現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》對海陸劃分采用的是“實際海岸線說”，即以海岸線即沿海陸域和水域分界線的劃定作為判斷標準。《海洋環(huán)境保護法》第95條規(guī)定，沿海陸域“是指與海岸相連，或者通過管道、溝渠、設施，直接或者間接向海洋排放污染物及其相關活動的一帶區(qū)域。”“這是咱們最容易理解的標準，即有陸地的地方的環(huán)境問題由環(huán)境保護行政主管部門主管，有海水的地方的環(huán)境問題由海洋、港務監(jiān)督等部門主管。”常紀文表示。
但是，出于國家利益考慮，我國目前對領海起點的劃分采用了“基點說”，也就是《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定的劃分標準，這也是目前世界各個臨海國家普遍采用的劃分標準。按照基點說，基點連線以內(nèi)的水域?qū)儆趦?nèi)水，其法律地位相當于陸地，因此環(huán)境保護行政主管部門從20世紀80年代起就一直很重視這一與陸地和海岸工程有緊密聯(lián)系的地域的環(huán)境管理問題，在沿海水域建立了近海監(jiān)測網(wǎng)，并定期發(fā)布《中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》。而1999年修訂后的《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定：“國家海洋行政主管部門按照國家環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)視規(guī)范和標準，管理全國海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視，制定具體的實施辦法，會同有關部門組織全國海洋環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)視網(wǎng)絡，定期評價海洋環(huán)境質(zhì)量，發(fā)布海洋巡航監(jiān)視通報。”海洋行政主管部門基于這一授權(quán)，在近海海域也設立了很多環(huán)境監(jiān)測點。而兩部門使用的監(jiān)測方法不盡相同，監(jiān)測標準也不一致。因此，造成了國家監(jiān)測資源的浪費和監(jiān)測數(shù)據(jù)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。特別是在監(jiān)測數(shù)據(jù)上常常出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象，這大大影響了我國在國際上的公信力和發(fā)言權(quán)，也給國際社會留下了話柄。
常紀文研究員建議，鑒于環(huán)保已經(jīng)成為國際話題，事關國家形象和國家利益，因此這種自相矛盾的現(xiàn)象必須通過修訂《海洋環(huán)境保護法》加以杜絕。他表示，可以保留一套監(jiān)測班子，其監(jiān)測數(shù)據(jù)要強制性地由相關部門及時共享，最起碼，海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)測方法和標準要統(tǒng)一。
罰款標準應該適當提高
《海洋環(huán)境保護法》修訂于1999年，距今已經(jīng)10年了。常紀文研究員表示，很多在當時看來很嚴厲的一些罰款措施，在今天看來卻不盡然，因此有必要修訂現(xiàn)行法律，大幅度提高罰款的額度。
現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》第73條至第91條設立了以下幾個罰款幅度：“3萬元以上20萬元以下”、“2萬元以上10萬元以下”、“2萬元以下”、“1萬元以上10萬元以下”、“5萬元以上50萬元以下”、“5萬元以上20萬元以下”以及“按照直接損失的30%計算、但最高不得超過30萬元”等。對于將中國境外廢棄物運進中國管轄海域傾倒的，規(guī)定的處罰也只是“根據(jù)造成或者可能造成的危害后果，處10萬元以上100萬元以下的罰款”。
常紀文研究員認為，這些標準不但明顯過低，而且還有最高限制，必須修訂。他說：“2008年修訂的《水污染防治法》把最輕的罰款定為500元以下，最高的僅規(guī)定按照水污染事故造成的直接損失的30%計算罰款上限，廢除了以前設定的數(shù)額上限。在海洋環(huán)境保護方面，應當予以借鑒。特別是區(qū)別對待普通公民的輕微違法行為和企業(yè)的嚴重違法行為，寬嚴相濟。”
其中，對于連續(xù)或者持續(xù)的環(huán)境違法行為的處罰，現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定的標準也顯得太低。現(xiàn)行法律規(guī)定，主管部門對連續(xù)或者持續(xù)的環(huán)境違法行為，例如長期超標排放水污染物的行為、故意偷排廢水的行為等，只能在某個罰款幅度中選擇高位部分處罰。而現(xiàn)在的罰款普遍不多，因此，不足以打擊連續(xù)或者持續(xù)污染海洋的違法行為。對此，常紀文研究員建議，應當借鑒國外的經(jīng)驗，引入按照違法次數(shù)和違法時間累計計算罰款的制度，可以借鑒《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《水污染防治法》的規(guī)定，建立按照應繳排污費的多少倍來計算罰款的制度。
與罰款相關聯(lián)的海洋環(huán)境污染損害賠償問題，也需要通過修訂《海洋環(huán)境保護法》予以解決。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失”；“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這就把生態(tài)損失納入了環(huán)境污染損害的賠償范圍。但是，目前，全國沒有統(tǒng)一、明確的海洋環(huán)境污染損害核算方法，這使得上述規(guī)定往往難于執(zhí)行。
適當引進行政代履行制度等強制措施
目前，在海洋環(huán)境污染防治領域，對很多違法排污的行為，海洋行政主管部門、環(huán)境保護行政主管部門除了享有次數(shù)有限的罰款權(quán)外，別無他法，因此也有必要引進“行政代履行制度”。據(jù)常紀文介紹，環(huán)境保護的行政代履行制度屬于行政強制措施。它又被稱為“行政代執(zhí)行制度”，即法定義務人拒不履行或者履行法定義務達不到規(guī)定要求，行政機關指定其他有履行能力的單位代為履行，履行費用由法定義務人承擔的制度。簡單的說，就是“我治理你埋單”。它起源于美國，1994年被我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次引進，建立了危險廢物的代為處置制度。實踐證明，這一制度效果不錯，已被引進到2008年修訂的《水污染防治法》中。
常紀文研究員建議，一方面，首先由環(huán)保等行政主管部門對違法者依法提出“責令限期采取治理措施，消除污染”的要求。如違法者不按要求采取治理措施或者不具備治理能力，主管部門指定有能力處理的單位代為治理污染，代為治理所需的全部費用由違法者承擔。另一方面，對于違法設施，由可以調(diào)動公安等強力部門的縣級以上地方人民政府采取措施，而不是由海洋行政主管部門對違法者提出“責令限期拆除”的要求，如違法者逾期不拆除違法設施，地方人民政府組織應當組織公安、環(huán)保等部門的力量，強制拆除，強制拆除所需的全部費用由違法者承擔。
現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》沒有對限期治理設定具體的時限，對限期治理的后果也沒有明確規(guī)定，給一些地方政府奉行地方保護主義、無限期延展治理時限留下了空間，因此，在修訂《海洋環(huán)境保護法》時，應當予以克服。例如，規(guī)定限期治理的期限最長不超過1年或者兩年。對企業(yè)限期治理不達標的情況，也應當有明確的處罰條款，如停產(chǎn)或關閉。
目前，就經(jīng)濟成本而言，“違法成本低、守法成本高”已經(jīng)成海洋環(huán)境保護領域的普遍現(xiàn)象，因此，很多企業(yè)的負責人不怕罰款，但是他們害怕被行政拘留。常紀文建議，在修訂《海洋環(huán)境保護法》時，應當借鑒《水污染防治法》的修訂經(jīng)驗，引進治安拘留的措施，對一些既違反海洋環(huán)境保護法律規(guī)定、又危害公共安全、觸犯《治安管理處罰法》的故意行為，規(guī)定給予1日以上15日以下的治安拘留處罰。(滕興才）
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