改革焦點是棘手的投資權
在我國事權合理化進程中，政府間事權有一個至今未理清的最復雜、最棘手的糾葛，就是投資權如何配置的問題。
改革開放以后，沒實行分稅制的時候，各級財稅系統按照企業的行政隸屬關系來組織財政收入。特別在實行地方包干制的過程中，地方政府空前的積極性主要體現在盡量多辦自己的企業。因為按照行政隸屬的關系，多辦自己的企業，就能獲得更多的財源，來壯大地方經濟。所以，投資權曾經很長一段時間成為地方政府的興奮點。
這當然調動了地方的積極性，但是在很大程度上，這只是把過去中央政府集中控制財權情況下對于企業的控制方式，轉移到了地方政府控制企業的方式上來，都是對企業過多的干預和關照。于是，在分權的過程中，企業總是反映活不起來。原因很簡單，按照行政隸屬關系組織收入，行政上主管企業的政府部門就是“婆婆”，其過多干預和關照使不同的企業難以站在公平競爭的起跑線上來開展生產和經營。
到了1994年財稅配套改革的時候，有了重大轉機。分稅制清楚規定，所有企業不分大小，不論行政級別，在法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后的收益按照產權規范和政策調節自主分配。這是市場經濟發展過程中形成企業公平競爭環境的重大進步。
但是，中央和地方興辦企業的投資權，在1994年處理體制問題的文件中，卻模糊處理了。當時，財政部業務司局的官員曾私下表示，“這個問題我們是知難而退，不敢說哪級政府可以辦企業，哪級政府不能辦企業?！?994年財稅配套改革文件中對此的表述，等于說各級政府都有興辦企業的投資權。于是，1994年在政府投資的事權方面，在各級政府的生產經營項目投資權上，誰可以進入、誰不可以進入，仍然沒能清晰界定。
而實踐中，所有各級政府在以后的發展過程中，則繼續表現出投資辦企業的興奮度遲遲不能降低。地方政府在財政困難的情況下，仍然會從政績考慮，從地方官員“為官一任、造福一方”的壓力考慮，千方百計從預算外籌集資金，或者不惜借款興辦企業。這種對于企業投資行為上的興奮狀態，造成了此后深化改革中難以處理的問題。
央地矛盾依然突出
1998年的時候，我國政府明確提出建設公共財政。此后，逐步明確提出促進地方政府把政府職能轉向主要提供公共服務和公共產品。但具體實踐中，地方政府的行為和政策，往往還是更多地傾斜于生產經營性的投資活動。即使在一些發達區域，盡管領導者已經開始意識到不能直接進入企業投資，但仍然千方百計以政府官員出面的形式，做招商引資等比較直接的操作，以優惠的措施把國外和其他地區的企業投資吸引到自己轄區。
這樣的狀態延續了過去中央和地方投資權的糾葛。過去的具體體現就是中央部門和地方政府之間互相指責。比如興辦企業，地方埋怨中央部門把那些經營狀態好、有“油水”的企業通過一些并不規范的程序上收，而在這個企業經營狀況不好的情況下，又可能下放到地方政府。所以，地方指責中央部門在這方面對他們有不合理的處理。而中央部門又指責地方在興辦企業時，沒有全局眼光，盲目搞了大量低水平和重復建設的投資項目，影響產業結構優化等等。
回顧起來，央地這種相互指責和實際形成的投資權糾葛，本來可以通過1994年財稅體制配套改革加以解決。但是，在當時種種制約條件下，這種機會沒有得以充分利用。而1994年的文件也沒有明確說地方政府應當逐步退出生產經營性投資領域，加上沒有有效改變地方政府政績考核的具體指標，所以大部分地方政府直接或者間接興辦企業的驅動力依舊強大，從而在市場經濟不斷發展的情況下，中央和地方事權上的投資權糾葛雖從行政隸屬關系控制體系看開始有所淡化，但從財力分配格局看卻延續至今。
地方政府應從競爭性投資領域撤出
現在，建設公共財政已經迫切需要進一步厘清這個問題，到底怎么處理生產建設性投資或者說興辦企業的投資權問題？從中長期發展來看，建議我國應該結合《預算法》的修訂，明確使地方政府逐步從興辦企業的投資領域撤出。
在我國四級地方政府中，可以首先要求鄉鎮和縣一級的政府，真正把職能收縮到公共產品的提供和服務方面，而不再去介入投資興辦企業。再高端的地方政府也應該逐漸從生產經營領域退出。
如果以后財政改革能夠實現“扁平化”，即只有省和市縣兩個層級，那么按照市場經濟的總體要求，對中央和地方事權的劃分，相對合理和清晰化的處理也應該是明確從省到市縣所有地方政府都應退出生產經營性投資。那時即使有“地方投資”，也只能投資公共工程、公益性的基礎設施，至多包括一些在當地帶有準公共產品性質如自來水廠等實體建設，但明顯區別于一般競爭性投資。
地方政府退出一般競爭性投資領域得到明確后，中央政府可以有限地參與一些競爭性或多少帶有一些競爭性的投資，但主要介入的是一些特大型、長周期、跨地區的帶有戰略意義的項目。比如寶鋼、三峽工程和京九鐵路等等。
這種特大型項目，盡管或多或少帶有一定競爭性，在可預見的歷史時期內，中央政府不參與是不現實的。但是，之所以提出中央政府參與這種特大型項目“有限”，不但指數量上不能太多、投資方式上“少花錢，多辦事”，而且原則上要求：能夠靠貼息解決，政府就不一定參股；能以參股的方式興辦，就不一定控股；能相對控股，就不一定要絕對控股。中央政府仍然要盡可能把公共財力更多地用于比較純粹的公共產品和其他準公共產品方面。
所以，中央政府即使參與一定競爭性和具有市場調節功能的投資，原則上還是盡可能讓市場發揮資源配置作用，引導企業更積極地進入這些投資領域。這樣一來，既能夠處理好政府和企業的關系，同時也有利于解決過去中央和地方之間長期扯不清的投資權糾葛。
逐步形成事權明細
如果最為棘手的各級政府投資權問題能夠合理地厘清，其他公共產品和公共服務方面的事權便相對好處理，哪些分別承擔、哪些共同分擔，可以動態調整優化，由粗到細地形成從中央到地方各級的事權明細單和職責分擔具體方案。
如果在劃分中央和地方事權合理分工大框架的過程中，遲遲處理不好投資權這個過去始終在中央和地方之間談不攏、傷感情的糾葛問題，財政改革的其他問題很難順利調整。相反，這個棘手難題能夠處理好，其他問題處理起來就相對簡單。比如，外交和國防顯然是中央政府的事權，而類似社區服務這樣的區域性公共產品顯然是地方政府的事權，有些基礎設施也可以在中央和各層級之間形成相對清晰的分工，比如國道由中央政府牽頭建設，省道由省級政府牽頭建設并負主要管理責任。這樣可以逐漸形成一套事權明細單。所有事權對應的財權式經費分擔比例，進而都可以較容易得到合理的處理。 (賈康 作者為財政部財政科研所所長、研究員)
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