問責官員復(fù)出規(guī)范化及其瓶頸
作者：沈 巋
【摘要】問責方興未艾，而 “問題官員”屢屢閃電復(fù)出，讓公眾非常不滿。為了更好地解決問責與復(fù)出相平衡問題，需要對問責官員的復(fù)出程序進行必要且合理的規(guī)范，同時，還應(yīng)配以相關(guān)的制度變革，才能起到一定的功效。
【關(guān)鍵詞】問責官員 制度缺失 制度規(guī)范
自2003年非典肆虐引發(fā)問責風(fēng)暴以來，官員問責現(xiàn)象屢見不鮮。相應(yīng)的問責制度，也從地方試驗逐步走向最近的中央立法。在重大事故或事件造成惡劣影響之際，對負有領(lǐng)導(dǎo)責任的高官實施問責，的確給人以政治開明的新鮮感。以往在絕大多數(shù)情況下僅僅追責具體執(zhí)法或承辦人員、而聽任決策者或領(lǐng)導(dǎo)者逍遙自在的作法，已經(jīng)開始在制度層面上扭轉(zhuǎn)。國人由此對民主政治、責任政府多了一份期盼。
然而，信息社會、網(wǎng)絡(luò)社會的漸趨形成，使得以前可能難以引起普遍關(guān)注的問責官員“復(fù)出”現(xiàn)象，層出不窮地見諸紙質(zhì)或網(wǎng)絡(luò)媒體的報道之中?！翱焖購?fù)出”“悄然復(fù)出”“曲線復(fù)出”正在磨蝕民眾剛剛萌芽的期盼，方興未艾的問責制也正在經(jīng)歷信用危機。應(yīng)付此危機的良策，唯有對問責官員復(fù)出機制加以必要且合理的規(guī)范；但是，復(fù)出機制只不過問責制、干部制乃至政治制度之微小組成，僅將其規(guī)范化而不配以相關(guān)制度變革，仍有收效不著的問題。
復(fù)出的失范及其弊害
目前，關(guān)于問責官員復(fù)出的規(guī)則，散見于若干規(guī)范性文件之中：
2004年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第29條規(guī)定，“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排?！边@里的“適當安排”實際上也可歸于大眾心目中的“復(fù)出”，然而，若與上述規(guī)范相結(jié)合，“適當安排”應(yīng)該排除1年以內(nèi)即安排領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的可能性。
2008年的《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》第29條規(guī)定，“降職的公務(wù)員，在新的職位工作一年以上，德才表現(xiàn)和工作實績突出，經(jīng)考察符合晉升職務(wù)條件的，可晉升職務(wù)。其中，降職時降低級別的，其級別按照規(guī)定晉升；降職時未降低級別的，晉升到降職前職務(wù)層次的職務(wù)時，其級別不隨職務(wù)晉升?！痹摋l只是對降職1年后的職務(wù)或級別晉升做了特別規(guī)定，沒有觸及其它情形。
2009年6月30日，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱“《問責暫行規(guī)定》”)，雖然成為當前中國全面規(guī)定行政問責制的最高位階的規(guī)范文本，但它只字未提“復(fù)出”問題。
最后，2010年1月1日出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》第16條規(guī)定，“受到調(diào)離崗位處理的，一年內(nèi)不得提拔；引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩年內(nèi)不得提拔；受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提拔?！痹摋l也涉及“復(fù)出”問題，可是：一、適用范圍延及“調(diào)離崗位”和“免職”；二、降職后提拔的期限，比《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》的規(guī)定，更為嚴格。
從以上零散規(guī)則可以窺知：一則，問責官員復(fù)出問題尚未在制度上予以系統(tǒng)地應(yīng)對，在復(fù)出條件和復(fù)出程序這兩個主要方面，都缺乏明確的、周全的規(guī)范；二則，既有規(guī)則不僅短缺，相互之間還存在不盡一致或沖突的情形；三則，這些規(guī)則絲毫沒有體現(xiàn)對人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重和保障。因此，問責官員五花八門的復(fù)出現(xiàn)象，可能會有公眾詬病的“官官相護”、“任人唯親、任人唯近”的問題，但是，相應(yīng)規(guī)范的缺失，才是信用危機的真正根源所在。沒有完整規(guī)范，正當復(fù)出與不正當復(fù)出魚龍混雜，公眾既然難分青紅皂白，也就容易激發(fā)一律質(zhì)疑的情緒，更是威脅到問責制本身的信用。
復(fù)出機制規(guī)范化之設(shè)想
既然根源如此，問責官員復(fù)出機制的規(guī)范化、制度化，應(yīng)盡快提上議事日程。相關(guān)設(shè)想可從基本原則和具體制度兩個維度上予以展開。
首先，問責官員的復(fù)出應(yīng)該遵循以下基本原則：一是依法。若復(fù)出規(guī)范化得以實現(xiàn)，那么，嚴格依照規(guī)則辦理問責官員復(fù)出事宜是第一要義。否則，規(guī)范化就毫無價值可言。因此，也就需要對違法復(fù)出現(xiàn)象予以查究和追責；二是理性。問責官員的復(fù)出與否，需視其一貫的品德和才能表現(xiàn)、在問責事件中的過錯程度、對新崗位的勝任能力等情形而定。因人而異、因事而異，是制度理性的體現(xiàn)；三是透明。問責官員復(fù)出的整個過程和重要環(huán)節(jié)皆應(yīng)公之于眾，主動接受人民的監(jiān)督，以坦坦蕩蕩、光明磊落取代躲躲藏藏、偷偷摸摸，從而減少不必要的猜忌；四是參與。對于問責官員是否適宜復(fù)出的問題，在政府主導(dǎo)制之下，應(yīng)吸納公眾參與、民主評議，作為重要的考量因素。
其次，圍繞著依法、理性、透明、參與四項原則，在復(fù)出條件和復(fù)出程序這兩個大的方面，來建構(gòu)問責官員復(fù)出的具體制度：一、復(fù)出條件可以包括資格條件和成熟條件。確定問責官員是否具有復(fù)出資格，應(yīng)當主要考慮問責事由中官員的主觀過錯程度。若在問責事件中，問責官員存在故意或重大過失，那其明顯不具備以盡職盡責的行為為公共利益謀取福利的基本素質(zhì)，就不適宜“復(fù)出”重新?lián)位蛱岚螕晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；反之，若問責官員本身只是存在一般過失，或者沒有任何主觀過錯，僅僅是因為出現(xiàn)了民眾難以接受的結(jié)果而承擔必要的主管之責，該責任很大程度上是一種結(jié)果責任，那么，該官員應(yīng)有復(fù)出的資格。具有復(fù)出資格的官員并非必然復(fù)出，是否真正復(fù)出，尚需取決于復(fù)出的條件是否成熟。復(fù)出的成熟條件涉及去職的期限、對待去職的態(tài)度、去職期間的工作表現(xiàn)、個人領(lǐng)導(dǎo)能力提高的程度、是否存在相應(yīng)的職位空缺等。二、問責官員的復(fù)出，不僅要在實體上符合復(fù)出條件，更應(yīng)該在程序上體現(xiàn)透明與參與。尤其是，上述的復(fù)出條件，在相當程度上沒有確定無疑、拿來即用的操作標準，也不可能就此給出完備無遺的規(guī)則。因此，問責官員是否達到了復(fù)出條件，尚需經(jīng)過認真、細致、慎重的考察和評議，復(fù)出程序也就更加凸顯其意義。在程序的制度設(shè)計上，應(yīng)該考慮以下原則性要求：一是官員復(fù)出除了要遵循領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的一般程序外，應(yīng)該在適當環(huán)節(jié)上增加更加嚴格的規(guī)定；二是官員復(fù)出要經(jīng)過一定范圍內(nèi)公眾的公開評議，保障公眾的參與權(quán)，公開評議未能過關(guān)的官員，是否復(fù)出應(yīng)予更加慎重的對待；三、官員復(fù)出決定的依據(jù)、理由甚至復(fù)出官員的推薦人等，皆應(yīng)當主動予以公示。
問責官員復(fù)出機制規(guī)范化的積極意義，是毋庸置疑的。一方面，它可以為問責官員的正當復(fù)出提供依據(jù)，消弭人民不必要的懷疑，挽救正在萌芽中的問責制信用危機，對問責官員本身也是必要的保護；另一方面，它可以杜絕或者減少問責官員的不正當復(fù)出，甚至，可以更往上追溯到問責階段，用問責官員復(fù)出條件和程序的嚴格性，來克服隨意問責、找替罪羊式的問責。
應(yīng)予重視的制度瓶頸
不過，官員復(fù)出的規(guī)范化，還只是停留在討論、設(shè)計的層面上。對其積極功效的預(yù)測，雖然有相當?shù)恼f服力，可也必須意識到其面對的一系列制度瓶頸。
第一，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的民主化有待提升。問責官員復(fù)出實際上就是選拔任用的一種情形而已。時下的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用，依然受領(lǐng)導(dǎo)或上級領(lǐng)導(dǎo)意志的影響甚深，民主化程度不高。在此制度框架內(nèi)，僅僅寄望于復(fù)出本身的透明、參與，可能會成為一種奢望。
第二，“輿論問責”的傾向性過于強烈。與第二個制度現(xiàn)象有關(guān)，現(xiàn)在的有些問責受輿論影響較大。的確，若不是出現(xiàn)重大違法違紀或重大事故，輿論一般不會洶涌如潮；順應(yīng)輿論反映出來的民心問責，既能體現(xiàn)“對民負責”的責任政府理念，又能平息眾怒。然而，有的時候，輿論的聚集畢竟有瞬間性、一時性、情緒性、易變性、復(fù)雜性等特點，不見得能夠形成較為冷靜、理性的思考和觀點。若一味順從輿論，也會導(dǎo)致“為了阻抑輿論”而問責，不僅問責官員感覺委屈，也容易導(dǎo)致作為補償?shù)目焖購?fù)出。而緩解輿論壓力又在一定程度上與維護穩(wěn)定的政治任務(wù)牽連在一起。
第三，真正意義上的高官問責制有待建立。實踐中，“問責”概念有廣義和狹義之分。廣義“問責”涉及黨政系統(tǒng)所有公職人員，且對政治責任、法律責任、紀律責任、道德責任不加區(qū)分；狹義“問責”指向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的決策或領(lǐng)導(dǎo)責任，亦即政治責任。2009年的《問責暫行規(guī)定》首次明確狹義問責制度，但一下子還不可能改變概念混用的局面。五花八門的“問責”，也為如何規(guī)范問責官員復(fù)出問題增加了復(fù)雜性。其實，真正的高官問責制至少有兩個特征：一是極少數(shù)情形下才政治問責；二是政治問責以后復(fù)出的可能性微乎其微。①由于沒有形成此類高官問責，因而才會出現(xiàn)動輒對高官問責，問責后又要考慮干部和人才的培養(yǎng)成本、考慮治病救人而輕易復(fù)出的現(xiàn)象。
因此，問責官員的復(fù)出，不是一個孤立的問題。它牽扯到干部人事制度的方方面面，若無全方位、系統(tǒng)的制度改革，單憑對其本身進行規(guī)范化，即使有其正面的功效，也會在實踐中遭遇折扣。(作者為北京大學(xué)法學(xué)院副院長、博導(dǎo))
注釋
①竹立家：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責走向法制化”，《學(xué)習(xí)時報》，2009年6月8日。
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