知錯能改之謂善
——從中國古典政治文化看問責官員復出
作者：任劍濤
【摘要】中國古典政治文化中官員問責與復出的安排，與今天官員問責與復出的制度建構之間有一個一以貫之的官德精神：權力得之有道、行之有制、賞善罰惡、自然成理。只有積極利用中國傳統政治文化中相關資源，并有效克制其中的隨意性因素，才能建立起既具有現代特色又發揮傳統優勢的行政倫理、法律法規。
【關鍵詞】問責官員 古典政治文化 知錯能改 復出
2010年3月底，中共中央辦公廳公布了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》，這一文件有引人關注的兩大看點，一是對領導干部任用的責任加以了明確，二是對問責干部的復出規則進行了規定。這一文件的發布，恰好與一系列被問責的中央與地方官員的復出相寫照，于是引起人們的強烈反應，各種議論紛至沓來。人們關注的中心問題是，問責官員的復出，需要一套嚴密的制度安排。而這一關注引伸出的問題是，被問責官員是不是真正承擔了相應責任，其承受的問責是不是僅僅走過場而已。①這些現實的關注，促使人們關注中國問責官員的制度建構問題。此外，人們還從更深的層次關注到，制度化問責機制的建立，對于塑造中國特色的現代官員問責制度究竟具有什么樣的意義，相應地，這種制度建立的古代淵源是如何的，它反映了一種什么樣的中國官員問責理念和政治文化？②這些探問，促使人們從中國古代政治文化的角度，審視問責官員復出的政治理念與文化機制。
中國古代政治文化中的問責理念、哲學根基與典型個案
人們習慣性地認為，官員復出機制失范的傳統政治文化肇因就在于干部身份的政治理念、“任人唯親、任人唯近”的選拔原則、“官官相護”的部門作風，似乎傳統政治文化對于問責官員復出的影響只是負面和消極的。可見，官員問責制度的設立，不僅與現實因素有關，也與傳統政治文化相連。但是不是中國傳統政治文化對官員問責僅僅發揮著種種消極作用呢？這一問題的提出，促使人們較為深入地去探究傳統政治文化與問責官員復出之間的關系。
中國的政治文化發展史長達三千余年。整個中國古代在政治權力安排和行政官員任用上，形成了一整套古典的、正式的和非正式的制度安排。無疑，從總體上講，由于皇權專制的局限，這類政治布局與官員任用存在著無法否認的隨意性。但是，從中國古代政治理念、制度安排和實際舉措上看，關于官員的問責理念與制度安排，顯然對中國的國家治理發揮了積極作用。
首先，中國古代的典章制度對于問責進行了明確的規定。猶如論者所留意的、北宋纂輯的類書《太平御覽》卷二百七至二百九，就枚舉了不少這方面的例證：如《周禮·地官》的司徒之職在保息萬民，《尚書·大傳》的“百姓不親，五品不訓，則責司徒。”《韓詩外傳》的：“群臣不正，人道不和，國多盜賊，人怨其上，則責之司徒。”《韓詩外傳》的“山陵崩陁，川谷不通，五谷不殖，草木不茂，則責之司空。”《尚書大傳》的“溝瀆擁遏，水為民害，田廣不墾，則責之司空。”《尚書·大傳》的“蠻夷猾夏，寇賊奸究，則責之司馬。”《孔子家語》：“賢能而失官爵，功勞而失賞祿，士卒疾怨，兵弱不用曰不平，不平則飭司馬。”這些就是對司徒、司空和司馬等官員進行問責的“規定”。③可見，中國古代對于官員的責任是高度重視的。將中國古代與當代的情形相比，對官員的責任，差別不在于問不問，而在于如何問的問題。可以說，中國古代一套十分完備的監察制度史，就是一部規定并監督官員落實責任的政治史。
其次，從中國古代問責官員復出的政治理念上來看，儒家的倫理政治思想既構成對官員進行問責的理論基礎，又構成官員復出的哲學根基。就前者講，儒家倫理政治思想確立了官員責任的基本準則。儒家對官員進行問責的思想源遠流長。從影響儒家至深的周公開始，就奠立了“敬德愛民”的為官原則。換言之，凡是為官不能謹守德性規范、又不能體現愛民精神的，就失去了為官的資格。原始儒家最重要的兩個代表——孔子與孟子，更是精心建構了為官的仁學體系和仁政機制。孔子強調，“仁者愛人”是一切倫理考量的軸心理念，準此，官員們施行仁政就是天經地義的事情。依于仁、立于禮作為仁政觀念與制度的兩個保證，對于官員“為政以德”發揮著重要作用。孔子認定，只有官員以德性和禮制施政，他才能贏得人們的尊敬，正所謂“為政以德，譬如北辰居其所而眾星拱之”。④倘若既不尊重德性規范、又不履行職務責任、甚至超越禮制規則，那簡直就是既應當被人譴責、又應當追究責任的惡官。如他對當時僭越禮制的官員怒不可遏的痛斥、擔任司寇時對于他認為的失準的官員不留情面的懲罰，則顯示出儒家對于官員責任的極端重視。同時，孔子指出，當人們犯錯之后，只要知道立即改正，那就是可以原諒的錯誤，只有那些知錯不改的人才是真正出了過錯。“過而不改，是為過矣。”⑤到了孟子，除了延續孔子關于官員施行仁政的基本思路，還從歷史的視角論述了人們對待所犯過錯進行處置的不同狀態。孟子比較分析后指出，古代那些出現過錯的君子，公開地錯、公開地改，受到人們的尊敬；當下的人們文過飾非，反而不受人們的敬重。“古之君子，過則改之。今之君子，過則順之。古之君子，其過也，如日月之食，民皆見之，及其更也，民皆仰之。今之君子，豈徒順之，又從為之辭。”⑥這就給那些敢于改正錯誤的人士以道德鼓勵。這些倫理原則，與中國古代申述的“知錯能改即為善”的精神脈絡是完全一致的。正所謂“人非圣賢，孰能無過，過而能改，善莫大焉”。⑦這是給予那些敢于糾錯的人士以寶貴機會的倫理原則。在這種原則指引下，人們不應懷抱一種對犯錯者一棍子打死的心態，相反應當秉持一種積極鼓勵犯錯者改正錯誤、東山再起的原則。
再次，從中國古代官員問責的受罰與復出的典型個案來看，官員接受問責之后，只要改正被問責的“過錯”、或者因為受到問責被貶斥到低級崗位但政績突出者，總是重新受到任用或重用。這里不妨舉出三個為人所熟悉的歷史人物的“問責”與復出經歷。一是“文起八代之衰”的文豪、政治家韓愈，他受到皇帝“問責”之后復出的故事。韓愈在36歲時任監察御史，因為上書論天旱人饑的狀況，并請求減免賦稅，而被貶為陽山縣令。憲宗時重新啟用為國子博士，官至太子右庶子。他50歲時，因為參與平定淮西吳元濟之役表現出處理軍國大事的才能，升遷為吏部侍郎，進入了上層統治集團。不過兩年后，因為上表諫迎佛骨觸怒了憲宗，雖然免于一死，但又一次被貶為潮州刺史。后來宦官殺憲宗立穆宗，韓愈被召回朝，歷任國子祭酒、兵部侍郎、吏部侍郎、京兆尹等職，政治上較有作為。韓愈宦海沉浮，不斷上演“問責”與“復出”的政治交替場面。
另一個典型個案就是同為唐宋八大家的政治家柳宗元的故事。柳宗元博學上進，入朝為官，積極參與王叔文集團的政治革新。但后來革新失敗，貶到邵州任刺史，再后來加貶永州司馬。問責之后復出，為柳州刺史，政績卓著。韓劉二人被問責，都是因為政見問題；后來的復出，原因較為復雜，或者是因為皇權易手、或者因為政局變化、或者因為政績所致。但總的說來是因為跟皇帝意志相左，不是皇帝回心轉意或皇權轉移，他們的復出就沒有指望了。
再一個典型就是海瑞這樣的著名清官，也被“問責”，而經歷了艱難復出的故事。海瑞為官推行清丈、平賦稅，平反冤假錯案，打擊貪官污吏，很得民心。但因勸說世宗不要相信方士的騙術，應董理朝政，激怒了世宗，詔命下獄論死。好在同僚保護，免于一死。直至世宗駕崩，穆宗即位，才重新敘用，調升右僉都御史，任上懲治貪官，打擊豪強，疏浚河道，修筑水利工程，推行一條鞭法，強令貪官污吏退田還民，被譽為“海青天”。⑧
這三個典型個案表明，中國古代的官員在崗都有被問責的可能：要么是崗位職責的制度規定會被問責，要么是皇帝對官員責任的追究。來自于皇帝的問責，既涉及政治忠誠、又涉及官宦集團糾紛、還關乎政見的差異以及行使權力的合宜狀態；來自于崗位責任的制度規定的問責，則與官員的職務責任是否兌現緊密相關。被問責的途徑自然是多種多樣的。但官員受到問責之后，也會因為多種原因獲得復出的機會：或者因為皇帝的回心轉意、或者因為官員的“痛改前非”、或者因為職務的相應需要、或者因為問責降職后的政績。而官員問責復出的哲學人性論的支持根據，則是儒家所重視的“知錯能改之謂善”這一準則。
中國古代問責官員能否復出的界限
從總體上看，中國古典政治文化中官員問責與復出的問題，是一個古典政治生活中的常態問題。這與官員之為“公共”角色、而非私人身份，具有密切關系。這里所謂公共角色，當然不是指古代的官員擔任具有現代意義的公共性保障的、相關國家機構的職務。其實，古代官員擔任的職務主要是為皇權服務的。但他們擔任的這種私人性的職務，因為必定發揮超出鞏固皇權的主觀意圖的社會效用，因此必須因應于權力作用的社會效果來衡量和評估，并因此決定他們是不是適合擔任相應的職務，需不需要受到獎勵或懲罰。官員問責的因由就此浮現。在這種問責機制中，儒家的倫理政治理論給出了哲學人性論的說明，從而使官員問責既受仁政善治思維的制約，也受倫理政治思想中給犯錯者以改正錯誤機會、繼續發揮其所能的糾錯思路的影響。因此，被問責的官員只要免于一死，就有發揮所長、東山再起的機會。即使一個被問責的官員在問責之初有判死罪的可能，但在皇帝的權衡、同僚的擱置、制度的重啟等等因素的作用下，也可能免于死罪，以所謂“戴罪立功”之身，獲得改正錯誤的機會，進而重出“江湖”、掌握權力、建功立業。不論被問責官員改正錯誤是因為主觀的努力，還是因為客觀情勢的變化，中國古典政治文化中總是有效保留了被問責官員改正錯誤的制度空間和倫理余地。
從中國古典政治文化的視角看，官員出現重大責任事故，絕對是要被問責的。但只要被問責的官員不是觸犯刑事上的死罪，比如歷史上那些被皇帝處死的著名貪官，就喪失了改錯的機會。這是一條死限。除此之外，不管是與皇帝的政見不同，還是因為履行職務的差池，或者是同僚間行政舉措的分歧，抑或進行改革導致了失誤，都可以先行問責、坐實處分，經過觀察、使之糾錯，再給機會、重掌權柄。這是一種制度具有人性化特質的體現。當然，在官員被問責之后，必須給予一定處分，需要一段時間間隔，從而保證下崗、降職官員思過、改錯，在崗官員打醒精神、盡忠職守。
自然，中國古典政治文化中關乎官員問責與復出的制度規定也好、皇帝裁量的權變也好、倫理政治的哲學論證也好，都充滿了不確定性。這種不確定性，是三個因素所注定的：一方面皇權作用的隨意性，使得官員的責任、尤其是政治責任顯得不確定。因為這種責任完全取決于皇帝個人的好惡，責任不是制度的規定，而是個人偏好的顯現。另一方面官員的問責確實存在官官相護的現象。官員之間的庇護，使制度規定得較為明確的職務責任常常落空。或者因為官員間相互庇護引起的結黨營私，造成問責機制成為諉過或嫁禍機制。再一方面古代的問責設計具有某種等級性，“刑不上大夫、禮不下庶人”的倫理原則，促成了一種身份社會意識，身份高貴的官員被問責總是留有三分余地，而社會下層承擔政治法律和社會責任又總是罪加一等。
中國古代問責體系所發揮的積極的國家治理效果
盡管中國古代政治文化中的問責體系存在一些局限，但是，由倫理政治理論、古典官僚制度、皇權作用機制共同塑造的問責機制，總體上還是發揮了積極的國家治理效果。
首先，這一體系是保證中國古典官僚制度有效運作的機制。像中國這樣規模巨大的國家，需要一套分工明確、責任落實的官僚體制。而且這一官僚體制的有效作用，必須建立在官員謹守職分的基礎上。官員謹守職分就需要一套問責機制，以保證獎懲有制，否則中國的國家管理就無從設想。中國古代的官僚制度非常發達，就此可以得到理解。
其次，中國古代官僚機制作用的績效有目共睹。直到18世紀，崛起的西方現代國家還對古代中國井井有條的治理效果無比佩服。伏爾泰由衷贊嘆“人類智慧不能想出比中國政治還要優良的組織”。⑨無疑，中國古代官僚機制中官員問責與復出的制度化與非制度化的相關安排，是激活中國古代官僚制度效用最重要的動力。
再次，中國古代關于官員問責與復出的安排，是一套現代國家也必須重視的慎重使用國家管理資源的方法。官員在擔任相關職位之前，經過較為嚴格的選拔，才被委任為有關職位。由于決策的風險、個人的責任心差異這些內部因素，以及社會狀況、官僚機制、皇帝偏好這類外部因素的交錯作用，官僚履職不可能不出現這樣那樣的失誤。只要這類失誤限于領導責任而非直接責任、屬于有限度的責任事故而非嚴重的刑事過錯、是客觀形勢導致的失誤而非主觀故意的出錯，那么給予問責官員以改錯機會，并給他們重掌權力的機會，就是合理的責任制度設計題中應有之義。否則，一個國家有限的國家治理人力資源就會造成浪費。
從上述描述分析中可以看出，中國古典政治文化中關于官員問責與復出的安排，對今天中國建立官員問責制度，絕對不可能單純發揮不可遏止的消極影響。貫通一部中國歷史來看，中國古典政治文化中官員問責與復出的安排，與今天中國關于官員問責與復出的制度建構之間，有一個一以貫之的官德精神：權力得之有道、行之有制、賞善罰惡、自然成理。假如在中國疾速邁向現代的當下，我們在建構官員問責與復出制度的時候，積極利用中國傳統政治文化中相關資源，并有效克制其中的隨意性因素，那么，中國就可以建立起既具有現代特色、又發揮傳統優勢的行政倫理、法律法規。而《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》的頒布，也許恰好是邁出相關制度建構的積極的一步。(作者為中國人民大學政治學系教授)
注釋
①王家敏：“官員‘無痛復出’?”，《中國新聞周刊》，2010年第8期。
②梁棟，鄭曙村：“當前我國官員問責復出機制的失范與完善”，《當代世界與社會主義》，2010年第1期。
③史海：“引咎辭職：中國古代與今日的官員問責制度”，http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2010-04/27/c_1258208.htm。
④《論語·為政》。
⑤《論語·衛靈公》。
⑥《孟子·公孫丑下》。
⑦《左傳·宣公二年》。
⑧參見百度百科的韓愈、柳宗元和海瑞詞條。
⑨忻劍飛：《世界的中國觀——近二千年來世界對中國的認識史綱》，北京：學林出版社，1991年，第205頁。
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