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投資主體初定
最有可能的方案是，新成立的投資運營主體將直接設立在國務院之下，新機構組建專業投資管理機構、研究隊伍，同時接受人社部監管
養老金入市、尤其是個人賬戶養老金入市，其實已經醞釀多年。
中國的養老保險制度實行個人賬戶與社會統籌賬戶相結合的“雙賬戶”制度。根據個人賬戶設計的最初設想，其收益率將與工資增長率持平，不斷滾存增值，以保證養老保險制度可持續性。
但在現行體制下，個人賬戶資金多存入財政專戶，按一年期銀行利率計息。過去十年間，平均一年期存款利息僅2.88%，在最近幾年3%至6%的通脹水平下，資金實際已經貶值。
中國政法大學法與經濟研究中心副教授胡繼曄曾對17個省份進行調研，發現其中一些省份社保基金結余中的58%，竟是以活期存款形式存在，而僅將活期改為定期，每年即可多得利息200億－300億元。按照中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的測算，從1997年到2010年，養老保險基金的賬面虧損額高達約6000億元。
這一問題早已引起中央高層注意。2005年，國務院發布的38號文即已提出，國家將制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，但此后卻未進入具體政策制定步驟。
直到四年后的2009年，人社部才著手起草《養老保險個人賬戶基金投資管理辦法》。按彼時政策設計框架，做實的個人賬戶養老金由省級社保經辦機構實施投資管理，并參照企業年金做法，將投資渠道擴展到股票、企業債和金融債等。
具體而言，整個投資制度將采用信托方式進行，即各省成立社保基金理事會作為委托人，代表省內的養老金領取人，通過市場化的招標方式，選擇基金管理公司作為受托人，再選取大型商業銀行作為賬戶管理人，管理資產。以此結構形成對各方制約，以保資金安全，使受托人——基金公司動不了錢，托管人——銀行可以動錢，但不能做投資決定。
可惜，這套相對完善的方案尚未公開，即告流產。據接近當時決策的人士介紹，主要原因是各部門出于各自立場，難以達成一致：由于個人賬戶存在大規模空賬，若要進入資本市場，財政必須加大支付，填補個人賬戶虧空，因此財政部態度比較消極；而當時全國做實的個人賬戶資金僅1000多億元，規模不大，全國社保基金理事會希望全盤接手運營，因而反對草案中的市場化競標方案。各省份對此方案也態度不一。
與此同時，中國社會的老齡化進程加快，養老金累積貶值加速。雙重夾擊下，2011年，養老金入市重新被提上日程。此次由人社部牽頭，中國證監會、全國社保基金理事會等部門參與，開始設計新的“社保基金投資管理體制”。到2011年下半年時，國務院副總理張德江與人社部有關人士座談討論，最終從三套方案中初步選定一套重點完善。
據《財經》記者了解，目前初定的方案為，設置一個全國統一的投資運營主體，所有省份經辦機構的地方社保資金將被統籌起來，交由這一投資主體進行管理。據知情人士透露，該機構可能類似中國投資有限責任公司這樣的準商業機構，由其成立專業的投資管理隊伍，對資金進行投資運營，并承擔保值增值責任，整套方案仍與企業年金投資管理體制類似，采用信托制度。
這意味著，2009年人社部方案中，擬讓各省分別設立投資運營主體的設想已被放棄。接近決策層的人士表示，在研究者看來，各省份成立養老金投資運營主體，分別招標選取基金公司的方案，可以確保一定的市場競爭，避免基金公司面對委托人時地位不對等。
但在決策層看來，各省養老金結余情況不一，投資能力亦有很大差別，同時易受本地政策變動影響，難以掌控。本著“安全第一”原則，國務院傾向于設置全國統一的投資運營主體，放棄了分省方案。有學者分析，對中國現實來說，這可能是更易保證資金安全的選擇。
接下來，全國統一的投資運營主體究竟花落誰家，成為最大的爭議點。
其中，人社部希望新機構掛靠于本部門之下，并籌謀已久。接近人社部的人士表示，自一年多前，人社部即已開始籌建自己的投資運營機構，并計劃依托其下屬事業單位——社會保險事業管理中心來組建團隊。但人社部的弱點明顯，其并無直接的投資經驗，也無專業人才儲備，因此決策層對其投資能力、確保資金安全增值的能力，有所懷疑。
另一個競爭者全國社保基金理事會亦在大力爭取，希望接手投資權。相較于人社部而言，全國社保基金理事會成立十余年來，保持著年均收益率超過9%的業績，投資經驗相對豐富。但一個現實問題是，地方養老金分散在人社系統的各個社保經辦機構之下，若將投資權交給全國社保基金理事會，能否得到人社部的全力配合，則充滿不確定性，未來統籌資金有可能舉步維艱。
接近決策層的人士表示，幾經斟酌，最有可能被接受的方案是，新成立的投資運營主體將直接設在國務院之下，新機構組建專業投資管理機構、研究隊伍。這一方案中，人社部的主要職責是資金監管，以及投資管理方案的政策制定、風險管控、信息披露等細則的落實和監管。此外，人社部、財政部、地方政府將采用管理委員會或理事會的模式參與投資主體的管理。
“目前的方案是一個通盤考慮、各方平衡的結果。”上述人士表示。
但此種方案亦有令人顧慮之處，新設立的專業機構能否徹底擺脫行政化管理束縛，能否以市場化薪酬吸引好的投資管理人才值得關注。此外，巨額資金管理的道德風險亦需防范。