地方融資平臺大整肅
文/《財經國家周刊》記者 王春霞李畫 吳迭
內容提要：地方政府融資平臺經歷了去年的盛宴之后，針對其間種種問題，一場相關部委掀起的整肅行動已經拉開大幕。
一場針對地方融資平臺的整肅行動，已經開始。
接近監管層的消息人士透露，今年6月，商業銀行將把拆包檢查的地方融資平臺情況匯總到銀監會，屆時銀監會將形成統一報告，并于7月份上報國務院。
地方融資平臺的存在，在去年經濟形勢困難的情況下，對確保地方投資到位，促進經濟發展，特別是私人資本難以流動的一些低效益、高投資的民生和社會項目方面，發揮了重要作用，但是其隱含的風險也同樣不容忽視。
《財經國家周刊》記者獲悉，“銀監會今年的頭等大事之一，就是積極化解地方融資平臺風險”。
而在決策層級，一個基本共識已經達成：地方融資平臺的問題，必須在本屆政府處理清楚。
根據銀監會的統計，截止2009年6月底，地方融資平臺公司8821家；而央行的一份內部統計則顯示，目前地方融資平臺公司已經超過1萬家。
銀監會整肅
“我們現在正在忙著對地方融資平臺的信貸進行逐個拆包，已經拆解大半了?！蹦成虡I銀行人士告訴記者。
他所謂的拆包，正是本次銀監會掀起的地方融資平臺整肅行動的內容之一。
今年初，銀監會要求，各商業銀行必須在對平臺公司貸款進行自查的基礎上，對各平臺公司資產包逐個拆解。并要求，在6月底之前，做到“逐包打開，逐筆核對，重新評估，整改保全”，針對已經發現的情況，要采取分類處置。
具體處置方式是，對有充足現金流、經濟可持續的項目可予以繼續支持，對于借款主體合法性不充分、缺乏第一還款來源、現金流不足的項目，要在延續原有借款主體償還責任的同時，及時增加新的償債主體，確保借款主體與項目承建主體、項目現金流所有者相掛鉤。
與以往整肅不同，本次的措施要嚴厲很多。
最嚴格的一項措施是，如無法取得有效的保全，銀行將必須通過嚴格五級分類、增提撥備、加大資產風險權重等辦法，直至核銷處理。
“這是一項很嚴格的措施?！毕嚓P監管層人士指出，這意味著商業銀行必須拿出真金白銀為風險埋單。
對于本次清查，《財經國家周刊》記者獲悉，大致的時間表是，針對拆包自查的情況，各銀行6月底必須完成全部自查。7月上旬，各銀行業機構要將自查情況向銀監會做出專門報告。而銀監會將會進一步匯總上報高層。
銀監會人士透露，如果3季度末各銀行對平臺公司貸款還不能完成整改和保全，拿不到土地，貸款形態就要降為次級、可疑，乃至損失類，絕對不允許在正常和關注類上停留。在四季度，銀監會將著重抓落實各銀行對融資平臺的核銷沖賬。
在銀行展開自查的同時，銀監會的現場檢查也已拉開。
“這是銀監會的三項重點工作之一，即制定規范措施、銀行自查、銀監會現場檢查?！便y監會人士說。
這三項工作并行不悖，成為銀監會風險督導的重要內容。商業銀行人士認為，“銀監會這次動真格了”。
其實，針對地方融資平臺暴露的信貸風險，銀監會的工作早在幾年前就已經密切關注。
2005年，針對國開行的城建(打捆)貸款，銀監會即提出，開行存在“貸款管理過于強調政府或行政單位承諾的作用，弱化貸款項目本身經濟效益的情況較為嚴重”；2006年，針對開行與城投公司展開的打捆貸款，銀監會再次進行風險提示；2008年，銀監會就地方過度借貸問題進行調查，向國務院上報了《關于政策性銀行向地方政府融資情況的報告》，提出盡快規范地方政府融資行為。
去年，隨著地方融資平臺信貸的大舉攀升，銀監會在“兩會”結束后的3月，即對所有銀行提出示警。要求涉及地方融資平臺的貸款必須牢牢把住“三條紅線”，即：嚴禁發放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協議；對出資不實、治理架構、風險管理等不健全的，要嚴格限制貸款。
去年年中，醞釀已久的“三個辦法一個指引”出臺，它成為違規挪用信貸資金的“殺手锏”。
融資盛宴
地方政府的融資井噴及其暴露的風險，成為銀監會加強整肅的重要原因。
這些融資平臺公司，大部分隨著去年4萬億投資計劃的啟動，應運而生。而所展現的風險情況也不盡相同。
在規?？涨暗娜谫Y盛宴下，地方政府的債務負擔也急劇膨脹。
接近銀監會的消息人士透露，截止2009年底，地方融資平臺的債務規模約7萬億元，其中2009年的新增貸款約為3.5萬億元。而相關調查顯示，截止2008年上半年，地方融資平臺的債務余額才為1.7萬億元。一年多時間，翻了4倍多。
國有大型銀行成為對地方平臺放貸的主力軍。根據各銀行業績說明會披露的數據，工行、中行、建行去年全年對地方政府的新增信貸分別為7200億元、4243億元、2679億元。
國信證券銀行業分析師邱志成對此評論稱，僅從數據本身來說，存在銀行信貸過于集中的風險。但對于到底有多大的風險暴露，還需要綜合參考貸款項目的現金流，以及擔保和抵押的情況。
除通過銀行信貸進行間接融資之外，地方投融資平臺在2009年還發行了大量的城投債來完成對項目資金的配套。來自中債信息網的統計數據顯示，2009年全年共發行地方政府債50期，規模為2000億元。這一規模，比2005年到2008年四年發債的總額1585億元還多。
蘊含風險
龐大的地方債務，已經成為商業銀行不得無視的風險。
據《財經國家周刊》記者了解，一些地區負債規模大大超過其債務承受能力。有數據顯示，大部分地方政府融資平臺債務規模不僅遠遠超過了平臺自身經營收入的承債能力，而且達到了地方政府財政總收入的1倍多，甚至3倍以上。
例如，廣東某市2008年底直接負債余額為24.75億元，融資平臺公司債務余額為27.07億元，二者合計51.82億元，是當年財政一般預算收入的4.92倍，是當年市本級財政可支配財力的2.86倍。至2009年8月底，該市直接負債余額為70.79億元，較2008年底增長了1.86倍，但該市同期財政收入增長不到10%。
中國社科院金融所金融實驗研究室主任劉煜輝認為，本身具有穩定現金流支持還款的融資平臺較少，大部分融資平臺都要依賴第二還款來源，即土地轉讓或財政補貼。
這表明，地方融資平臺負債已經地方財政密切捆綁，財政資金日趨信貸化。
也正是這種捆綁，導致部分項目貸款以融資平臺名義借入后，實際由地方財政或項目建設主管單位調配使用，借款主體、使用主體、項目實施主體“三體分離”。
另外，地方融資平臺授信集中度風險和資本金來源不明，也成為重要隱性風險。
記者獲得的一份國有銀行內部數據顯示，截止2010年2月，該行前8大分行對地方融資平臺合計授信占全部授信額度的比例為59.52%，授信集中度已大大超過警戒線。
該人士還指出，地方融資平臺項目貸款的資本金來源構成復雜，有的項目甚至挪用他行貸款充當資本金。
據本刊記者了解，武漢市城市建設投資公司通過發行信貸型理財產品及銀行擔保公司債券等籌集資金，而后將其中的9.23億元劃入公司賬戶補充項目資本金，取得建設銀行貸款38億元。
“地方融資平臺的資本金來源往往難以監控。”上述分析人士指出，地方融資平臺的資本金可能是財政注入或存量公共資產拼湊注入，部分資產價值存在高估的情況，同時自有資金普遍不足。
聯合“排雷”
融資平臺問題多，涉及的部委也多，這成為融資平臺管理上的一個難題。在很大程度上，僅靠銀監會對信貸加強監管，已經不能履及全部風險口。
本刊記者了解到，除了銀監會、發改委和財政部的聯合行動已經展開。
一位發改委的官員告訴記者，他提出的一種意見是：若地方政府可以發債融資的話，總的額度應該是在全年的財政收入基礎上浮一定比例，然后再分配給各地方，具體的分配比例結合當地的財政收入狀況、經濟發展水平等因素綜合確定。
據悉，上述意見已經匯總財政部，但財政部的意見尚未明晰。
而今年上半年對財政部的處理意見的一個流傳版本是，要對地方融資平臺債務分類管理，并以3月1日為界，實行新老劃斷。對3月1日前形成的存量債務，原則上通過現有的還款渠道還款，不改變原有債權債務關系。3月1日后，政府可通過發行政府債券舉債。并要求，地方政府舉債要實行審批制，建立地方政府債務率、新增債務率等指標體系，進行債務規模限額管理和風險預警。
盡管上述版本未得證實，但目前的一個基本共識是，對地方政府債務進行管理約束的同時，不能一刀切。
財政部財科所副所長劉尚希即表示，反對銀行對地方融資平臺立即“斷血”，應冷靜對待、加以引導。“如果斷了血，地方融資平臺立刻死亡，融資平臺反而解脫了，7萬億的債最后誰來背”。(記者劉琳對本文亦有貢獻)
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