困局
理想方案遇到現實問題
機構難以撤并
在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外，深圳市政府當年還從政策研究室、發改局等單位抽調人手，成立了一個課題小組。作為學者，他們提供的是一個比較理想的方案。但當這個方案交到政府部門的課題小組進行討論時，開始遇到種種困難。
首先是國家體制環境存在諸多掣肘，政府機構改革需要上級授權，地方政府作為空間不大，大部門大到什么程度？機構如何撤并？都不是深圳自己說了算的。
樂正同樣深知政府機構改革之敏感艱難，他舉例說，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動局合并，成立人力資源局，方案都做出來了，但未獲上級批準。
人事安排困難
此外，按照馬敬仁的設計，很多政府執行部門的職能應該剝離出去，交給企業、社會組織和社區去做。但是社會組織發展滯后，社區自治能力不強，很多公共事務無法剝離。
而在主觀方面，因為改革勢必導致眾多政府機構調整、撤并，人事安排方面需要面對巨大阻力。
馬敬仁說，按照理想的設計方案，決策部門數量不宜太多，可是很多部門并不到一起來，“有的主管領導直接就說，我這三個部門不能動，你能怎么辦？”
由于設計方案中決策部門級別較高，討論過程中，決策部門的數量越協商越多，“最開始我們的規劃是3個，后來增加到12個，最后變成21個”。這樣的結果讓馬敬仁頗感無奈。
與決策部門想大大不起來相對照，一些執行部門該小卻小不下去，馬敬仁舉例說，國土和建設部門都是純粹的執行部門，因為存在較大部門利益，人家不愿分出來，最后也沒辦法動。
曙光
來自中央的支持
沉寂中的摸索
討論的結果與最初的設計方案漸行漸遠，改革動議就此陷入6年沉寂。
不過馬敬仁稱改革從未“流產”，有關“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不讓報了而已”。
馬敬仁透露，中央的調查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作，時任國務委員兼國務院秘書長的華建敏也曾多次前往深圳調研。
另一方面，深圳也一直在為改革做著準備工作，探索基層民主自治、培育非政府組織、搞綜合執法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事權改革，把市政府有關公共服務方面的事權都交給區政府，區政府能交的，都交給街道和社區。”
中央指明方向
更令馬敬仁欣慰的是，這幾年來，從中央到廣東，有關行政管理體制改革的思路日漸明朗，決心越發顯現。
2002年11月，黨的十六大報告提及，要“按照決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”。
2007年10月，黨的十七大報告指出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。”
對比兩個報告，在論述決策權、執行權、監督權三者關系時，黨的十七大報告增加并強化了“相互制約”的內容。
2008年2月，黨的十七屆二中全會在京召開，審議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》。在這份綱領性文件中，除對黨的十七大報告有關精神做進一步闡釋外，還提出“探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制”。
當年年底出臺的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》，更是明確而具體地指出，“支持深圳市等地按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，在政府機構設置中率先探索實行職能有機統一的大部門體制。”
雖然這幾個文件均未使用“行政三分制”這一概念，但馬敬仁認為，自己當年的改革思路，與文件精神是一致的。
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