第三章 保護(hù)和合理利用農(nóng)用地
圍繞守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)格控制耕地流失，加大補(bǔ)充耕地力度，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)，強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地，努力提高農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力和利用效益。
第一節(jié) 嚴(yán)格控制耕地流失
嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。強(qiáng)化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項(xiàng)目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。到2010年和2020年，新增建設(shè)占用耕地分別控制在100萬公頃(1500萬畝)和300萬公頃(4500萬畝)以內(nèi)。
嚴(yán)格禁止擅自實(shí)施生態(tài)退耕。切實(shí)落實(shí)國家生態(tài)退耕政策，凡不符合國家生態(tài)退耕規(guī)劃和政策、未納入生態(tài)退耕計(jì)劃自行退耕的，限期恢復(fù)耕作條件或補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>
加強(qiáng)對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)。合理引導(dǎo)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。各類防護(hù)林、綠化帶等生態(tài)建設(shè)應(yīng)盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t履行補(bǔ)充耕地義務(wù)。通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、市場手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行。
加大災(zāi)毀耕地防治力度。加強(qiáng)耕地抗災(zāi)能力建設(shè)，減少自然災(zāi)害損毀耕地?cái)?shù)量，及時(shí)復(fù)墾災(zāi)毀耕地。規(guī)劃期間力爭將因?yàn)?zāi)損毀減少的耕地控制在73.33萬公頃(1100萬畝)以內(nèi)。
第二節(jié) 加大補(bǔ)充耕地力度
嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度。切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，嚴(yán)格落實(shí)省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù)；支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對國家重大工程建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充耕地任務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，通過實(shí)施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運(yùn)作模式。
大力加強(qiáng)農(nóng)村土地整理。積極穩(wěn)妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。組織實(shí)施土地整理重大工程。到2010年和2020年，通過土地整理補(bǔ)充耕地63萬公頃(945萬畝)和182萬公頃(2730萬畝)。
積極開展工礦廢棄地復(fù)墾。加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復(fù)墾，立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、鼓勵多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模和時(shí)序。組織實(shí)施土地復(fù)墾重大工程。到2010年和2020年，通過工礦廢棄地復(fù)墾補(bǔ)充耕地17萬公頃(255萬畝)和46萬公頃(690萬畝)。
適度開發(fā)宜耕后備土地。在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)土地利用條件，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)后備土地資源開發(fā)利用，組織實(shí)施土地開發(fā)重大工程。到2010年和2020年，通過開發(fā)未利用地補(bǔ)充耕地34萬公頃(510萬畝)和139萬公頃(2080萬畝)。
第三節(jié) 加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)
穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)，依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，參照農(nóng)用地分等定級成果，在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級。嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并按照“先補(bǔ)后占”的原則，補(bǔ)劃數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。
加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度，加大公共財(cái)政對糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)的扶持力度，大力開展基本農(nóng)田整理，改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質(zhì)量。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)。
第四節(jié) 強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)
加大耕地管護(hù)力度。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求，依據(jù)耕地等級實(shí)施差別化管護(hù)，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。建立耕地保護(hù)臺賬管理制度，明確保護(hù)耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產(chǎn)田改造力度，積極開展農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)坡改梯等水土保持工程建設(shè)，推廣節(jié)水抗旱技術(shù)，大力實(shí)施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。
確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，加強(qiáng)對占用和補(bǔ)充耕地的評價(jià)，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，對補(bǔ)充耕地質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補(bǔ)充耕地面積。積極實(shí)施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)。
第五節(jié) 統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地
提高園地利用效益。重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢果產(chǎn)品基地，促進(jìn)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導(dǎo)新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強(qiáng)對中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。
嚴(yán)格保護(hù)林地。加強(qiáng)林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)工程征占國家重點(diǎn)公益林、天然林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。管好、用好現(xiàn)有林地，加強(qiáng)低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復(fù)和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴(kuò)大有林地面積。
推進(jìn)牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴(yán)禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合，科學(xué)合理地控制載畜量。加強(qiáng)天然草原改良，培育、提高草地生產(chǎn)力。牧區(qū)逐步改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式，建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料地。半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展人工種草，實(shí)行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建等工程的實(shí)施。
合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖用地調(diào)查與規(guī)劃，鼓勵規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖。引導(dǎo)新建畜禽場(小區(qū))利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。
第四章 節(jié)約集約利用建設(shè)用地
圍繞提高建設(shè)用地保障科學(xué)發(fā)展的能力，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，科學(xué)配置城鎮(zhèn)工礦用地，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
第一節(jié) 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模
嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。以需求引導(dǎo)和供給調(diào)節(jié)合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排的調(diào)控。以控制新增建設(shè)用地規(guī)模特別是建設(shè)占用耕地規(guī)模，來控制建設(shè)用地的低效擴(kuò)張，促進(jìn)土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應(yīng)的硬約束來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。
加大存量建設(shè)用地挖潛力度。積極盤活存量建設(shè)用地，加強(qiáng)城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā)；積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點(diǎn)加快城中村改造，研究和推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式，促進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)節(jié)約集約用地，提高現(xiàn)有建設(shè)用地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐能力。
積極拓展建設(shè)用地新空間。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo)，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展，拓展建設(shè)用地新空間。
第二節(jié) 優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地
控制城鎮(zhèn)工礦用地過快擴(kuò)張。合理調(diào)控城鎮(zhèn)工礦用地增長規(guī)模和時(shí)序，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，防止城鎮(zhèn)工礦用地過度擴(kuò)張。嚴(yán)格執(zhí)行國家工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)，防止工業(yè)用地低效擴(kuò)張，從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地比例。從嚴(yán)從緊控制獨(dú)立選址項(xiàng)目的數(shù)量和用地規(guī)模，除礦山、軍事等用地外，新增工礦用地必須納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和節(jié)約集約用地指標(biāo)審核開發(fā)區(qū)用地，對不符合要求的，不得擴(kuò)區(qū)、升級。
優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)和布局。依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和土地資源環(huán)境條件，合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)先保障技術(shù)含量高、社會經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，重點(diǎn)保障與地區(qū)資源環(huán)境條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地。科學(xué)配置不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)用地，提高工業(yè)用地綜合效益，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。鼓勵利用原有工業(yè)用地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，降低用地成本，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。調(diào)整優(yōu)化工礦用地布局，改變布局分散、粗放低效的現(xiàn)狀。
引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，提高生態(tài)用地比例，促進(jìn)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。嚴(yán)格限定開發(fā)區(qū)內(nèi)非生產(chǎn)性建設(shè)用地的比例，提升開發(fā)區(qū)用地效率和效益。合理調(diào)整城鎮(zhèn)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房及普通住宅建設(shè)用地，增加中小套型住房用地，切實(shí)保障民生用地。
第三節(jié) 整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地
積極支持新農(nóng)村建設(shè)。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，切實(shí)搞好鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進(jìn)自然村落適度撤并。重點(diǎn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計(jì)生等社會事業(yè)發(fā)展。
加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。合理安排農(nóng)村宅基地，禁止超標(biāo)準(zhǔn)占地建房，逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標(biāo)準(zhǔn)問題。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地、原有宅基地已達(dá)標(biāo)的，不再安排新增宅基地。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。
穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，開展田水路林村綜合整治，加強(qiáng)對“空心村”用地的改造。到2020年，完成農(nóng)村建設(shè)用地整理90萬公頃(1350萬畝)，其中，“十一五”期間完成30萬公頃(450萬畝)。
第四節(jié) 保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地
保障能源產(chǎn)業(yè)用地。按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求，統(tǒng)籌安排能源產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)化用地布局，嚴(yán)格項(xiàng)目用地管理，重點(diǎn)保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網(wǎng)建設(shè)用地。2006-2020年安排新增能源建設(shè)用地50萬公頃(750萬畝)，其中，“十一五”期間安排新增能源重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地20萬公頃(300萬畝)。
統(tǒng)籌安排交通用地。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，嚴(yán)格工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，大力推廣節(jié)地技術(shù)，促進(jìn)便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡(luò)的形成和完善。2006-2020年，新增鐵路用地26萬公頃(390萬畝)，其中，“十一五”期間安排11.5萬公頃(172.5萬畝)。新增公路用地145萬公頃(2175萬畝)，其中，農(nóng)村公路用地30萬公頃(450萬畝)；“十一五”期間安排新增公路用地55萬公頃(825萬畝)，其中農(nóng)村公路用地12萬公頃(180萬畝)。新增港口碼頭用地3萬公頃(45萬畝)，其中，“十一五”期間安排1萬公頃(15萬畝)。新增民用機(jī)場用地5萬公頃(75萬畝)，其中，“十一五”期間新增民用機(jī)場用地1.5萬公頃(22.5萬畝)。
合理安排水利設(shè)施用地。按照水資源可持續(xù)利用和節(jié)水型社會建設(shè)的要求，加強(qiáng)水利設(shè)施的規(guī)劃選址和用地論證，優(yōu)先保障具有全國和區(qū)域戰(zhàn)略意義的重點(diǎn)水利設(shè)施用地。推動農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，保障以灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、雨水集蓄利用和農(nóng)村飲水安全為重點(diǎn)的農(nóng)村水利設(shè)施用地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件的改善。規(guī)劃期間，安排新增水利設(shè)施用地45萬公頃(675萬畝)，其中，“十一五”期間安排22萬公頃(330萬畝)。南水北調(diào)東線和中線工程安排8.70萬公頃(131萬畝)。
加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)用地管理。按照全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)用地政策，支持礦業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，加大采礦用地監(jiān)督和管理力度。按照全國地質(zhì)勘查規(guī)劃的要求，依法保障礦產(chǎn)資源勘查臨時(shí)用地，支持礦產(chǎn)資源保障工程的實(shí)施。
第五節(jié) 加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制
實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制。各地要按照分解下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的擴(kuò)展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴(kuò)張。
落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)管；城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目，提高土地規(guī)劃許可條件，嚴(yán)格許可程序，強(qiáng)化項(xiàng)目選址和用地論證，確保科學(xué)選址和合理用地。
完善建設(shè)項(xiàng)目用地前期論證制度。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地前期論證，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地供應(yīng)政策等對建設(shè)用地的控制和引導(dǎo)；建設(shè)項(xiàng)目選址應(yīng)按照節(jié)約集約用地原則進(jìn)行多方案比較，優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。
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