為加強草原保護建設(shè)，實現(xiàn)草原合理永續(xù)利用，改善草原生態(tài)環(huán)境，保護草原生物多樣性，維護國家生態(tài)安全，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國草原法》，制定本規(guī)劃。
一、草原的戰(zhàn)略地位和重要作用
草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，是我國重要的戰(zhàn)略資源。我國是一個草原大國，擁有包括荒草地在內(nèi)的各類天然草原近4億公頃，居世界第二位，占國土面積的41.7%，大約是耕地面積的3.2倍。草原是我國面積最大的綠色生態(tài)屏障，與森林一起構(gòu)成我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。草原也是畜牧業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和牧區(qū)農(nóng)牧民賴以生存的基本生產(chǎn)資料。嚴格保護、科學(xué)利用、合理開發(fā)草原資源，對維護國家生態(tài)安全和食物安全，保護人類生存環(huán)境，構(gòu)建社會主義和諧社會，促進我國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。
（一）加強草原保護建設(shè)是維護國家生態(tài)安全、建設(shè)環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略舉措
草原作為地球的“皮膚”，在防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣以及維護生物多樣性等方面，具有十分重要的作用。長期以來，由于受全球氣候變暖等自然因素影響，加之人為開墾草原、超載過牧、破壞草原植被的現(xiàn)象十分嚴重，草原不斷退化，生態(tài)持續(xù)惡化。我國天然草原大多位于黃河、長江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等各大水系的源頭和上中游地區(qū)，面積大，分布廣，有著極其重要的水源涵養(yǎng)功能，對減少地表水土流失和江河泥沙淤積，降低水災(zāi)隱患具有不可替代的作用。退化草原是我國主要的沙塵源地，也是荒漠化的主要發(fā)生地。加強草原保護和建設(shè)，有利于防止水土流失，遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，維護國家生態(tài)安全，建設(shè)環(huán)境友好型社會。
（二）加強草原保護建設(shè)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)牧民收入的重要途徑
畜牧業(yè)發(fā)達程度是一個國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。加強草原保護建設(shè)，促進草原畜牧業(yè)發(fā)展，可以有效增加畜產(chǎn)品供給，保障國家食物安全。草原是牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)，草原畜牧業(yè)是其經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。加強草原保護建設(shè)，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，可以有效擴大農(nóng)牧民就業(yè)，增加農(nóng)牧民收入，繁榮牧區(qū)經(jīng)濟。在合理利用天然草原的同時，積極發(fā)展草地農(nóng)業(yè)，實行草田輪作，可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效培肥地力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。草原也是食品、紡織、制革、制藥等產(chǎn)業(yè)的重要原料基地，是國民經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的重要物質(zhì)資源和環(huán)境資源。
（三）加強草原保護建設(shè)是加快草原地區(qū)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的迫切需要
我國的草原大多分布在少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，這些地區(qū)貧困人口比較集中，經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，農(nóng)牧民收入與全國平均水平相比還有較大差距，是實現(xiàn)小康社會建設(shè)目標(biāo)的重點和難點，也是建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)村文明，村容整潔，管理民主”社會主義新農(nóng)村的重點和難點。草原畜牧業(yè)是草原地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快地區(qū)發(fā)展必須發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，做大做強草原畜牧業(yè)。加強草原保護建設(shè)，合理利用草原資源，對于促進扶貧開發(fā)、鞏固民族團結(jié)、維護邊疆穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會具有特殊重要的意義。
二、草原保護建設(shè)利用成就及主要問題
近年來，在黨中央、國務(wù)院和地方各級黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各地大力加強草原保護建設(shè)，充分調(diào)動農(nóng)牧民的積極性和創(chuàng)造性，依法治草，科技興草，我國草原保護建設(shè)利用工作取得明顯成效。
一是草原法規(guī)政策不斷完善。1985年國家頒布了《中華人民共和國草原法》，2002年月12月全國人大修訂后的草原法自2003年3月1日起施行。草原法的實施和完善，使草原保護建設(shè)利用步入法制化軌道，逐步扭轉(zhuǎn)“草原無法、破壞無罪”的局面。各地結(jié)合本地實際情況，相繼出臺了一系列地方性法規(guī)，有力地促進了草原法制建設(shè)。2002年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強草原保護與建設(shè)的若干意見》，對加強草原保護與建設(shè)做出了一系列明確規(guī)定，提出了一系列支持保障政策。
二是草原家庭承包制穩(wěn)步推進。上世紀80年代以來，我國牧區(qū)逐步實行了草原家庭承包經(jīng)營制，實行草原公有、分戶承包、家畜戶有戶養(yǎng)，明確了草原保護、建設(shè)與利用的責(zé)、權(quán)、利，初步解決了草原“大鍋飯”的問題，充分調(diào)動了廣大農(nóng)牧民發(fā)展牧業(yè)生產(chǎn)、保護建設(shè)草原的積極性。目前，全國草原承包面積約占可利用草原面積的70％。
三是草原保護建設(shè)步伐加快。近年來，國家對草原保護建設(shè)的投入不斷增加，2000～2005年，中央投資各類草原保護建設(shè)資金90多億元，先后實施了天然草原植被恢復(fù)與建設(shè)、牧草種子基地、草原圍欄、天然草原退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等草原保護建設(shè)工程項目，取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。同時，牧區(qū)人畜飲水、飼草料基地等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)條件大為改善。截止2005年底，人工種草840多萬公頃，改良草原1600多萬公頃，草原圍欄3800多萬公頃，累計治理“三化”草地5800多萬公頃。草種田面積40多萬公頃，生產(chǎn)草種10多萬噸，有20%的可利用草原實施了禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧。生產(chǎn)加工草捆、草塊等干草產(chǎn)品200多萬噸。通過保護建設(shè)，項目區(qū)草原植被得到初步恢復(fù)，防風(fēng)固沙和水土保持能力顯著增強，生態(tài)環(huán)境明顯改善，農(nóng)牧民種草養(yǎng)畜熱情高漲，以草定畜、科學(xué)養(yǎng)畜的意識得到增強。
四是草原科技水平進一步提高。近年來，草原科研、教學(xué)、技術(shù)推廣工作得到長足發(fā)展，尤其在牧草新品種選育、草原資源監(jiān)測、病蟲鼠害防治、人工種草、草原改良以及草產(chǎn)品生產(chǎn)加工、家畜飼養(yǎng)等方面取得了一大批科研成果，科學(xué)理論不斷豐富和發(fā)展，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準和規(guī)程日益完善，在生產(chǎn)中產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟和社會效益。廣泛開展了國際科技交流和合作，推動了草原保護建設(shè)技術(shù)進步。
五是草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式逐步轉(zhuǎn)變。各地積極引導(dǎo)，以草原圍欄、人工草地、飼草料基地和牲畜棚圈等建設(shè)為基礎(chǔ)，大力推行舍飼半舍飼圈養(yǎng)、季節(jié)性放牧、劃區(qū)輪牧等科學(xué)的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，初步實現(xiàn)了禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減收。為促進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，不少地方制定了一系列政策和措施。各地堅持科技興草興牧，大力推廣先進的飼草料種植和飼養(yǎng)管理技術(shù)，改良草畜品種，調(diào)整畜群結(jié)構(gòu)，提高生產(chǎn)效率，使草原畜牧業(yè)增長方式由數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。
盡管近年來我國草原保護建設(shè)取得了顯著成效，但還應(yīng)該看到，我國草原生態(tài)總體惡化的狀況還沒有根本扭轉(zhuǎn)，草原生產(chǎn)能力總體偏低的狀況還沒有根本改變，農(nóng)牧民的收入和生活水平還沒有根本提高，保護和建設(shè)草原，實現(xiàn)草原可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)仍然十分艱巨。當(dāng)前我國草原保護建設(shè)及利用方面還存在以下幾方面主要問題：
一是認識不足，政策措施滯后。長期以來，由于多方面的原因，草原在維護國家生態(tài)安全和食物安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位和作用未引起社會的足夠重視，保護和建設(shè)草原的責(zé)任意識不強。重視追求草原的經(jīng)濟效益，忽視其生態(tài)和社會功能。一些地方未將草原保護建設(shè)列入政府及有關(guān)部門的重要議事日程，未列入國民經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的全局予以統(tǒng)籌考慮和積極支持。草原生態(tài)補償機制和保護建設(shè)的穩(wěn)定投入機制尚未建立。草原法制不健全，監(jiān)理體系不夠完善。保護草原、建設(shè)草原、合理利用草原的良好氛圍有待進一步形成。
二是草原退化嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化。目前，我國90%的可利用天然草原存在不同程度的退化，蓋度降低，沙化、鹽堿化等中度以上明顯退化的草原面積占到半數(shù)。草原火災(zāi)、鼠蟲害、雪災(zāi)等自然災(zāi)害也十分嚴重。近十年來，平均每年發(fā)生草原火災(zāi)數(shù)百起，草原鼠害面積約4000萬公頃，草原蟲害面積約2000萬公頃。一些地方開墾草原、亂采濫挖草原野生植物、亂征濫占草原等問題非常突出。自上世紀50年代以來，我國累計開墾草原約2000萬公頃，其中近50%已被撂荒成為裸地或沙地。一些地方不合理開采草原水資源，致使下游湖泊干涸，綠洲草原及其外圍植被不斷消失。長期不合理的開發(fā)利用，導(dǎo)致草原不斷退化，沙塵暴、荒漠化、水土流失等危害日益加劇，已成為制約我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要“瓶頸”，對中華民族的生存與發(fā)展構(gòu)成了嚴重威脅。
三是人口壓力增大，草畜矛盾突出。自上世紀50年代以來，牧區(qū)人口成倍增長，北方干旱草原區(qū)人口密度達到11.2人/平方公里，為國際公認的干旱草原區(qū)生態(tài)容量5人/平方公里的2.24倍。在人口增長及生產(chǎn)發(fā)展的同時，草原超載過牧問題日益突出。目前我國北方草原家畜平均超載達36%以上，比上世紀80年代增加了18個百分點。草原長期得不到休養(yǎng)生息，草原質(zhì)量和生產(chǎn)能力不斷下降，平均產(chǎn)草量較上世紀60年代初下降了1/3－2/3，牧區(qū)經(jīng)濟及草原可持續(xù)發(fā)展受到嚴重制約。
四是生產(chǎn)方式落后，經(jīng)濟效益不高。我國草原畜牧業(yè)經(jīng)營粗放、管理落后、效益低下等現(xiàn)象較為突出。長期以來，草原畜牧業(yè)主要依賴天然草原放牧。有的地方牧民仍過著逐草而牧、隨水而居的游牧生活。傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，經(jīng)濟增長主要依靠牲畜數(shù)量的增加，不僅效益低下，而且也造成草原資源嚴重破壞。
五是投入不足，草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。長期以來，由于對草原重要性認識不足，重利用、輕保護，多索取、少投入的現(xiàn)象非常突出，草原投入嚴重滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠不能滿足草原保護建設(shè)的需要。近年來，國家對草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資有所增加，但由于草原面積大，歷史欠賬太多，投資總量仍然嚴重不足。目前，草原地區(qū)水利、交通、通訊、防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面落后于其他地區(qū)，難以適應(yīng)草原保護建設(shè)及牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要。
黨的十六大以來，中央提出了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，確立了“人與自然和諧相處”的理念，明確了“推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”的要求，規(guī)劃了“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的任務(wù)。這為草原保護建設(shè)提出了新要求，賦予了新使命，也提供了千載難逢的機遇。
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